Alianza Contra la Corrupción: Tolerancia Cero con los Corruptos

C. 

Colombia necesita seguir avanzando en ser una sociedad más justa, equitativa y productiva. Esto implica que, como Estado. Debe ser implacable contra la corrupción. En ese sentido, fortalecer los mecanismos de lucha contra la corrupción y acercar los asuntos públicos al ciudadano. Son elementos estratégicos para combatir la desigualdad y generar confianza en las instituciones.

En efecto, la corrupción:

Ha sido un tema de incremental preocupación en la agenda pública, pues se ha evidenciado cómo esta incide negativamente en el desarrollo económico y social del país. Lo anterior, considerando que el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado. Se materializa a través de elementos y canales que permean la gestión pública (DNP, 2013).

En particular, en materia de desarrollo económico asociado a la productividad, la corrupción incita la competencia desleal, mediante el uso de sobornos, favoritismos y colusiones. En consecuencia, desincentiva el emprendimiento y la inversión extranjera, generando incertidumbre en el mercado y afectando el crecimiento social (Mallik, 2016; Perry & Saavedra, 2018). Igualmente, es previsible un efecto directo en la capacidad institucional, en la medida en que los procesos de modernización y gestión se ralentizan.

Por lo tanto, el Estado debe invertir recursos en prevenir, controlar y combatir el fenómeno. Dejando de lado otras prioridades que obstaculizan la provisión eficiente de bienes y servicios y la garantía de los derechos de los ciudadanos (Báez & Jongitud, 2014).

Estos efectos se reflejan en la percepción negativa de la ciudadanía sobre el desempeño de lo público, que motiva comportamientos individualistas para lograr garantizar la satisfacción de sus necesidades. A su vez, acentúan desconfianza entre los ciudadanos, que se conciben como competidores por una oferta escasa. De manera que se perpetúa el oportunismo y la ilegalidad.

Por ello, es necesario propiciar cambios culturales transformadores y seguir acercando al ciudadano a los asuntos públicos. A través de mecanismos como la participación ciudadana y la transparencia. Esto implica que el Estado brinde información transparente y completa al ciudadano. Permitiéndole involucrarse de manera activa, responsable y constructiva en los asuntos públicos.

1.Diagnóstico

El Estado colombiano ha venido orientando sus esfuerzos hacia lograr una gestión pública más eficiente y productiva. Buscando altos grados de legitimidad y confianza. Dichos esfuerzos se han concentrado en fortalecer los mecanismos para la lucha contra la corrupción y el acercamiento de la gestión pública al ciudadano.

En este sentido, la lucha contra la corrupción ha estado fundamentada en el fortalecimiento del Estado para enfrentar el fenómeno, en el impulso de normatividad, reformas institucionales y políticas necesarias para enfrentarlo y castigarlo en todas sus formas; y en la disposición de sistemas de información que promueven la denuncia y el escrutinio ciudadano. Entre los principales avances, están la creación de agencias especializadas53. La expedición de políticas públicas y normativas54, los esfuerzos de articulación interinstitucional55. La creación de instancias ciudadanas para la prevención del fenómeno56. Y las acciones para el análisis de él57 y la adhesión a iniciativas internacionales58 para prevenir, investigar y sancionar hechos de corrupción.

En concordancia con los esfuerzos implementados, el número de sanciones por hechos asociados a la corrupción denotan un aumento en la capacidad de sanción del fenómeno.

Según el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción:

Entre 2010 y 2017, las sanciones penales aumentaron un 200%59; las sanciones disciplinarias, en un 20%60. Y la cuantía de los fallos de responsabilidad fiscal, en un 365%, en el mismo periodo (Secretaría de Transparencia, 2018).

Sin embargo, en términos de percepción del fenómeno, los datos no son alentadores. Los resultados del último Índice de Percepción de la Corrupción61 evidenciaron que el país se ubicó en el puesto 96 entre 180 países. Con un puntaje de 37 puntos (Transparencia Internacional, 2017); y solo el 29% de los colombianos considera que se ha progresado en

reducir la corrupción en las instituciones en estos últimos dos años, de acuerdo con los resultados para 2017 del Latinobarómetro62, que han tenido una tendencia decreciente desde 2008.

Por su parte, desde la perspectiva de riesgos de corrupción administrativa, el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas63 identificó que 13 de las 32 gobernaciones del país se encontraban en riesgo alto o muy alto de corrupción (Transparencia por Colombia, 2016). De igual manera, evidenció que, de las 32 contralorías departamentales, 16 estaban en riesgo alto o muy alto. Lo cual reviste una mayor gravedad si se tiene en cuenta que son las encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal.

Al ser la corrupción un fenómeno social que impacta directamente, y de manera negativa, la productividad del país, el Índice de Competitividad Global64. Ubicó a Colombia en el puesto 89 entre 140 países, en el escalafón de instituciones con la capacidad de proveer las condiciones necesarias para una economía próspera. Adicionalmente, el mismo instrumento afirma que el factor más problemático para hacer negocios en Colombia es la corrupción (Foro Económico Mundial, 2018).

(Lea También: Alianza Contra la Corrupción, Objetivos y Estrategias)

En consecuencia, la corrupción no atañe solamente al sector público.

Es importante anotar que la ANDI65 señaló que más del 30% de los empresarios tiene una tolerancia alta frente a la entrega de un obsequio o pago en efectivo para evadir un requisito aduanero. Agilizar un trámite con el Estado o buscar la condonación de una multa o sanción (ANDI, 2017). Esto parece evidenciar la existencia de la normalización de conductas asociadas a la corrupción para mantenerse en el mercado.

Entendiendo que la productividad y el crecimiento económico están abocados a contribuir al desarrollo social. Podría afirmarse que la efectividad de las acciones estatales tendientes a garantizar este último se ven afectadas. En la medida en que se deja de percibir una cantidad potencial de recursos asociada a la productividad que no se materializa. De cualquier manera, el desarrollo social se ve doblemente afectado. En la medida en que este fenómeno lo impacta también directamente, cuando los recursos que le son efectivamente asignados se ven desviados. 

Al mismo tiempo, se evidencia una correlación entre la capacidad para prevenir y combatir riesgos de corrupción a nivel departamental, y el comportamiento del índice de pobreza multidimensional (gráfica I-8). Así, las administraciones departamentales que se ubican en un riesgo de corrupción administrativa alto y muy alto67. Tienden a presentar un Índice de Pobreza Multidimensional superior al 60% (DNP, 2005).

En efecto, la desviación de los recursos públicos incide en la provisión de bienes y servicios, desacelerando el desarrollo social y repercutiendo directamente en las posibilidades de mejoramiento de poblaciones y territorios.

Es así como, con corte a 31 de mayo de 2018, se cuentan 4.741 responsables fiscales68 que actualmente le deben al Estado la suma de $3,4 billones69 por concepto de corrupción o inadecuado uso de los recursos públicos (Contraloría General de la República, 2018). Se estima que este monto corresponde a (1) aproximadamente tres veces el presupuesto de inversión del sector de la salud y la protección social en los años 2017 y 2018; (2) el presupuesto de inversión del sector de la educación para el 2018; (3) la financiación de aproximadamente 3.656 proyectos de vías terciarias; (4) la habilitación de aproximadamente 4.500 proyectos de espacios públicos de recreación y deporte; y (5) la dotación de aproximadamente 1.504 proyectos de agua potable y saneamiento básico70.

Todo lo anterior ha implicado que el Estado canalice recursos públicos en la lucha contra la corrupción, en lugar de destinarlos a favorecer el desarrollo económico y social, debilitando la capacidad de sus propias entidades y disminuyendo su legitimidad. Por esta razón, la ciudadanía juega un papel fundamental para prevenir el fenómeno.

 Sin embargo, la concurrencia de la ciudadanía en la prevención de la materialización de riesgos de corrupción y el ejercicio de la sanción social en estos casos, requiere un capital social consolidado y basado en valores y comportamientos afines a la legalidad y al respeto de la norma.

Así, la gran dificultad para materializar el objetivo de lograr que una sociedad cohesionada se oponga de manera férrea a la corrupción es, precisamente, su atomización y la dificultad en la consolidación de una cultura de la legalidad. A este respecto, la corrupción parece jugar un rol definitivo, pues las personas confían menos en los demás en la medida en que perciben que esta aumenta. Al tiempo que sus comportamientos se corresponden con el individualismo y el oportunismo (gráfica I-9).

A modo de ilustración, los resultados de la Encuesta de Cultura Política del DANE (DANE, 2017) establecen que la opción de aceptar o pagar dádivas o regalos para agilizar un trámite es la que, en comparación con otras opciones71, presenta el porcentaje más bajo de personas que consideraron que era muy grave. De igual manera, los encuestados justificaron el incumplimiento de las leyes en la ausencia de castigos ejemplares (25,9%), por lo que puede intuirse que la capacidad de las instituciones para sancionar se percibe como débil o ineficiente.

Lo anterior permitiría afirmar que la desconfianza entre ciudadanos y la desconfianza de estos en la capacidad de las instituciones no están desligadas. De hecho, la misma encuesta evidencia entre sus resultados que la desconfianza en los jueces y magistrados es de un 45%. En el Congreso, de cerca del 52%; y el promedio del ejecutivo nacional, departamental y municipal supera el 35%.

Así las cosas, reconociendo los altos niveles de desconfianza de los colombianos hacia las instituciones. Se ha avanzado en acercar la gestión pública al ciudadano y superar la opacidad desde el sector público72, permitiéndole ejercer control social y colaborar con las instituciones73. Al respecto, la última Encuesta Nacional de Percepción Ciudadana74 constató que más personas consideran que las entidades del sector público proporcionan información clara, completa y actualizada, pasando del 63% en 2016 al 71% en 2017 (DNP, 2017a).   

No obstante, en materia de cumplimiento de las condiciones para la divulgación de información, el reto aún persiste. La última versión del Índice de Transparencia de las Entidades Públicas75 onales de 75 evaluadas, cuentan con los tres instrumentos76 de gestión de la información pública que exige la Ley 77 (Transparencia por Colombia, 2016).

Además, en materia de divulgación de normas, se ha reconocido que un proceso de consulta transparente y abierto puede contribuir a aumentar la rendición de cuentas y, por consiguiente, la confianza en el Gobierno y en el proceso regulatorio (OCDE, 2012).

Sin embargo, en el Índice de Competitividad Global, Colombia se ubica en el puesto 86 entre 137 países, por debajo de Chile, México y Perú, respecto a su capacidad de garantizar las condiciones para una elaboración de política pública transparente (Foro Económico Mundial, 2018). A esto, se debe agregar que el 40% de las personas manifiesta no cumplir con lo establecido por las normas, por desconocimiento de estas; y el 23%, con el fundamento de que las normas no son justas (DANE, 2017). Por lo tanto, se requiere el uso de tecnologías para garantizar una interacción eficaz entre los actores interesados en las normas y el Gobierno nacional. Para asegurar que estas atiendan el interés general y fomentar mayor aceptación y apropiación de la regulación (Lind & Arndt, 2016).

En términos de cobertura y calidad de trámites y servicios, según el Índice de Percepción Ciudadana, ha habido una mejoría en los últimos cuatro años, pasando de 59 a 62 puntos de 100 posibles (DNP, 2017a).

Sin embargo, la misma medición evidencia que el porcentaje de ciudadanos insatisfechos con el Estado es del 36% (DNP, 2017a). Esto se debe, en gran parte, a la existencia de barreras de acceso a trámites desde los territorios. Considerando que los departamentos de Colombia tienen apenas una tercera parte de las entidades que prestan trámites en Bogotá.

Aunado a lo anterior, existe una marcada tendencia hacia el canal presencial. Y que tan solo el 33% de la población utiliza el canal digital para interactuar con el Estado. De tal manera, los ciudadanos perciben más seguro el canal presencial, y que tan solo el 10% de los trámites y servicios se pueden iniciar y culminar en línea (DNP, 2017a).

• 53 Secretaría de Transparencia; Agencia Colombiana de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente; Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC).

• 54 Política Pública Integral Anticorrupción, el Estatuto Anticorrupción, Ley de Transparencia y Acceso a la Información, la Ley Antisoborno, entre otras.

• 55 Comando Anticorrupción (conformado por Procuraduría, Fiscalía, Contraloría y Presidencia), C4 (conformado por la UIAF, la DNI, la DIPOL y la Presidencia), la Comisión Nacional de Moralización y las Comisiones Regionales de Moralización.

• 56 Mediante el Estatuto Anticorrupción, Ley 1474 de 2011 (Congreso de la República, 2011), se propició la modernización de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción (CNCLCC), para que la sociedad civil realizara seguimiento a las políticas, los programas y las acciones formuladas e implementadas por el Estado para la prevención, el control y la sanción de la corrupción.

• 57 Se creó el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, concebido como un centro de pensamiento útil para la toma de decisiones.

• 58 Se adhirió a escenarios internacionales en materia de transparencia, lucha contra la corrupción y soborno trasnacional, como la Convención Anticohecho de la OCDE, la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana de Lucha Contra la Corrupción, la Alianza para el Gobierno Abierto, la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas, entre otras.

• 59 Para el año 2010 se efectuaron 208 sanciones penales; mientras en 2017 ascendían a 622.

• 60 Para el año 2010 se efectuaron 2232 sanciones disciplinarias; mientras en 2017 ascendían a 2689.

• 61 El Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por la organización no gubernamental Transparencia Internacional mide, en una escala de cero (percepción de muy corrupto) a cien (percepción de ausencia de corrupción) los niveles de percepción de corrupción en el sector público en un país determinado. Consiste en un índice compuesto, que se basa en diversas encuestas a expertos y empresas.

• 62 Encuesta de opinión realizada por la Corporación Latinobarómetro.

• 63 Medición que realiza a partir del cumplimiento de normas y la actuación de sus controles, adelantada por Transparencia por Colombia, que busca contribuir a la prevención de hechos de corrupción en la gestión administrativa en entidades nacionales, gobernaciones, algunas alcaldías y las contralorías departamentales. El Índice de Transparencia se basa en tres tipos de riesgo: (1) visibilidad (capacidad de generar y entregar información pública); (2) institucionalidad (desarrollo de procesos administrativos para la toma de decisiones y su ejecución); y (3) control y sanción (operación de los controles a la gestión).

• 64 El índice de competitividad mide cuán productivamente un país utiliza sus recursos disponibles. En consecuencia, el índice mide las instituciones, políticas y factores que definen los niveles de prosperidad económica. El índice es calculado utilizando información pública disponible y la Encuesta de Opinión Ejecutiva, la cual es realizada por el Foro Económico Mundial a instituciones líderes en investigación y organizaciones de negocios en los países evaluados (Foro Económico Mundial, 2018).

• 65 Encuesta de Percepción de la Corrupción en la Actividad Empresarial, (ANDI, 2017)

• 66 Los colores en la gráfica I-8 corresponden a la clasificación que realiza Transparencia por Colombia de las gobernaciones en los distintos niveles de riesgo, según las puntuaciones obtenidas en el Índice de Transparencia Departamental. Así: riesgo bajo (89.5-100), riesgo moderado (74.5-89.4), riesgo medio (60-74.4), riesgo alto (44.5-59.9), y riesgo muy alto (0-44.4).

• 67 Aquellas con puntuaciones entre 0 y 59.9, que representan un 40.6% de las gobernaciones del país.

• 68 Personas naturales o jurídicas a quienes se les ha dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y no han satisfecho la obligación contenida en él. Según la Ley 610 de 2000 (Congreso de la República, 2000), un proceso de responsabilidad fiscal se entiende como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías, con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado

• 69 Se incluye la información de la Contraloría General de la República (Nivel Central y Gerencias Departamentales Colegiadas), las contralorías territoriales (departamentales, distritales y municipales) y la Auditoría General de la República.

• 70 El DNP realizó las estimaciones de la cantidad de proyectos de vías terciarias, espacios públicos y agua potable y saneamiento expuestas, dividiendo el valor de los fallos de responsabilidad fiscal en firme, entre el valor individual promedio de los proyectos. El valor individual del proyecto es producto de la división de los recursos invertidos por el Departamento de la Prosperidad Social para el periodo 2010 a 2018 (con corte a septiembre) entre la cantidad de proyectos para cada sector de inversión.

• 71 La encuesta considera las siguientes acciones: conducir con exceso de velocidad o pasarse un semáforo en rojo; manejar alicorado; aceptar o pagar dádivas o regalos para agilizar trámites; no pedir factura para evitar el pago de impuestos; usar influencias de políticos para conseguir un trabajo; llevarse sin pagar mercancía de un supermercado; fingir enfermedad para no ir a trabajar o estudiar; comprar películas, música, juegos o software piratas.

• 72 Se resaltan la Ley de Transparencia y Acceso a la información, la membresía en la Alianza para el Gobierno Abierto, el ingreso a la OCDE y a su Red sobre Gobierno Abierto e Innovador en América Latina y el Caribe, la habilitación de portales de interacción estado-ciudadanía como Urna de Cristal, el Portal de Datos Abiertos o Software Público Colombia, entre otras iniciativas.

• 73 Open Contracting Partnership, Global Initiative for Fiscal Transparency y la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva.

• 74 Es un estudio que realiza el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) del DNP desde el 2011 para conocer la percepción de los ciudadanos frente a la calidad y accesibilidad de los trámites y servicios del Estado, así como sus intereses, expectativas y necesidades sobre la interacción que tienen con las entidades públicas.

• 75 Elaborado por Transparencia por Colombia.

• 76 Se trata de un indicador se incluye dentro del factor de visibilidad del ITEP. Mide las condiciones institucionales para la divulgación de información pública. En particular, evalúa el contenido de tres documentos requeridos por la ley de transparencia y acceso a la información Ley 1712 de 2014 (Congreso de la República, 2014), a saber, registro de activos de información, esquema de publicación de información e índice de información clasificada y reservada.

• 77 Las entidades del orden nacional obtuvieron una calificación de 60,4 puntos en promedio sobre 100 posibles; las entidades departamentales, 48,5 puntos; mientras las contralorías departamentales, una calificación de 37,4.