Más Ciencia, Más Futuro

B. Más ciencia, más futuro: compromiso para duplicar la inversión pública y privada en ciencia, tecnología e innovación

1.Introducción

Varios factores explican la baja inversión pública en ciencia, tecnología e innovación (CTeI) en Colombia. Primero, la baja participación de la inversión en investigación y desarrollo, y demás actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) dentro del presupuesto de inversión de algunos sectores administrativos del Gobierno nacional. Segundo, la insuficiente ejecución del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías. Por último, la debilidad de los incentivos a la inversión privada en el sector.

Además, el país debe mejorar la eficiencia de la inversión en CTeI, mejorando el diseño de los instrumentos de intervención. Fortaleciendo la capacidad de formulación de proyectos en las regiones y reduciendo la alta concentración de la oferta institucional en subsidios y la baja especialización de las entidades del orden nacional.

De acuerdo con Cirera y Maloney (2017), un sistema de innovación debe contar con financiamiento suficiente y estable. Así mismo, la teoría de la escalera de capacidades (gráfica V-4) propuesta por estos autores plantea que los países pueden optimizar la inversión en CTeI si parten del estado de desarrollo de su sistema nacional de innovación y alinean programas con necesidades.

En el caso colombiano, el desarrollo de este sistema se fortaleció con la Ley 1286 de 2009. La cual creó el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), con lo cual se logró coordinar y dirigir las políticas de CTeI hacia el ascenso en la escalera de capacidades. De esta manera, la política pública de CTeI debe proveer incentivos al sector privado. Por medio de subsidios, compras públicas, premios y vouchers, para que este aporte soluciones a los retos económicos y sociales (gráfica V-4).

(Lea También: ecnología e Investigación para el Desarrollo Productivo y Social)

2. Diagnóstico

a. Baja inversión en CTeI

El Gobierno nacional propuso en 2010 invertir el 1 % del producto interno bruto (PIB) en actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) en el 2018. Sin embargo, el país solo invirtió 0,67 % del PIB en 2017, con lo que mantuvo la brecha frente al líder en América Latina (gráfica V-5). No se ha contado con un presupuesto estable en los últimos años. Lo cual se refleja en políticas inconsistentes que responden a la disponibilidad de recursos, en lugar de responder a las necesidades del país (Banco Mundial, 2015).

La creación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación de regalías (FCTeI) en 2012 contribuyó a aumentar la inversión en ACTI. Pero su efecto se ha venido diluyendo debido a la falta de ejecución de los recursos y la volatilidad de los ingresos del Sistema General de Regalías (SGR).

Las debilidades de estructuración de proyectos de CTeI de los departamentos y la ausencia de instrumentos efectivos de apoyo por el Gobierno nacional para mejorar tales capacidades explican la falta de ejecución de estos recursos.

Para 2016, el 64 % de los recursos del FCTeI estaban concentrados en los departamentos con mayores debilidades en sus capacidades institucionales y científicas3 (Contraloría General de la Nación, 2016). Lo que llevó a aprobar proyectos sin relación con CTeI. Si bien el SGR ha venido implementando ajustes para mejorar la gobernanza del sistema, estos continúan restringiendo el potencial del FCTeI.

La baja ejecución ha reducido la inversión total en CTeI

como porcentaje del PIB entre 7 y 11 p. p., comparado con la inversión que se hubiera logrado con todos los recursos del FCTeI 4. Entre 2012 y el bienio 2017-2018 se han asignado $ 7,3 billones para la CTeI, equivalentes a 1,5 veces la inversión total en ACTI de 2017. No obstante, de estos solo se han aprobado para inversión en proyectos el 27 %5.

Además de la deficiente ejecución de los recursos del FCTeI, las regalías provenientes de la explotación de los recursos minero-energéticos tienen alta volatilidad lo que afecta la capacidad de planeación de la inversión en CTeI además del volumen de recursos disponibles del FCTeI (gráfica V-6).

Para aumentar el volumen total de inversión y alcanzar la meta del 1,5 % del PIB es necesario generar más incentivos para la atracción de recursos privados.

Aunque la inversión privada en CTeI ha venido creciendo en los últimos años, se pasó de un crecimiento en 2015 del 8,5 % a uno del 2,1 % en 2017 (OCyT, 2017). El crecimiento se debe en parte a estrategias lideradas por Colciencias y en alianza con otras entidades del SNCI.

Un ejemplo de ello es el programa de beneficios tributarios para CTeI que desde 2015 entrega la totalidad del cupo asignado y ha financiado 789 iniciativas de innovación y desarrollo. Aunque la asignación del cupo de beneficios tributarios se ha incrementado a partir de 2015. Este se ha concentrado principalmente en grandes empresas asignando solo el 6,7 % a Mipymes durante el periodo 2012-2017.

Por último, el Análisis de Gasto Público Nacional (2015) y Subnacional (2018). Realizado por el Banco Mundial y el DNP, identificó una baja concurrencia de fuentes públicas y privadas. En particular en el presupuesto general de la nación y en el Sistema General de Regalías con recursos propios de Universidades y empresas.

b. Ineficiencia de la inversión pública en CTeI

De acuerdo con la razón de eficiencia del Global Innovation Index (Cornell University; INSEAD; WIPO, 2018) que indica qué tanto un país obtiene resultados efectivos en materia de ciencia, tecnología e innovación respecto a los recursos invertidos, Colombia superó solamente al 25,4 % de los países evaluados evidenciando debilidades en cuanto a la eficiencia de su inversión en el sector.

Es necesario entonces mejorar la eficiencia de la inversión con la implementación de medidas tendientes a mejorar el diseño y gobernanza de los instrumentos de las entidades de orden nacional y fortalecer las capacidades de estructuración de proyectos a escala departamental.

En cuanto al diseño y gobernanza de los instrumentos de intervención, el análisis de gasto público (AGP)6 de 2015 encontró duplicidad en los esfuerzos de las entidades de orden nacional. Además de alta concentración en subsidios y baja capacidad de coordinación entre los instrumentos de intervención (Banco Mundial, 2015) (gráfica V-7).

Baja especialización de las entidades del SNCI

Por otra parte, la baja especialización de las entidades del SNCI genera duplicidad de esfuerzos, de manera que las entidades del SNCI ofrecen instrumentos con objetivos similares (gráfica V-8). Por ejemplo, más del 80 % del presupuesto de los instrumentos del Programa de Transformación Productiva (PTP), MinCIT y MinTIC tiene instrumentos similares de otras entidades (Banco Mundial, 2015).

Además, el 80 % de los instrumentos de apoyo público son subsidios, lo que contrasta con la necesidad de programas que generen capacidades y servicios (fortalecimiento de capacidades, acompañamiento empresarial, incubadoras, aceleradoras, laboratorios, entre otros) 7. Finalmente, solo el 27 % de los instrumentos presentó mecanismos de coordinación formal y de trabajo de diseño conjunto de instrumentos (Banco Mundial, 2015). Por lo cual la política pública enfrenta de forma descoordinada los retos que debe resolver.

En cuanto a las capacidades de estructuración de los departamentos, el análisis de gasto público (AGP) subnacional encuentra una relación positiva entre las capacidades. El PIB per cápita y la inversión en ACTI público. Esto evidencia que departamentos con menores capacidades tienen rezagos en inversión en ACTI pública y ACTI total (gráfica V-9).

Adicionalmente, el análisis muestra que no existe complementariedad entre inversión en ACTI privado y el desarrollo de capacidades de los departamentos. 

c. Debilidades en el sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación

Las entidades del SNCI tienen debilidades de monitoreo y seguimiento. Según el análisis de gasto público nacional (AGP), el 31,5 % de los instrumentos no implementa un sistema de monitoreo y seguimiento, o el que ejecutan es de calidad deficiente. En contraste, solo tres de los 124 instrumentos analizados por el AGP cuentan con un sistema de monitoreo y seguimiento robusto desde el diseño, y 20 lo incluyen en el diseño con menor calidad.

La información de las interventorías de las convocatorias carece de sistematización y es subutilizada (Banco Mundial, 2018) y la información de los resultados de implementación de las convocatorias es de calidad heterogénea.

En el Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones (PTIR) asociado al Análisis de Gasto Público se construyeron acciones de mejora para el uso racional de instrumentos, que incluye la centralización de la oferta de apoyo a la CTeI por medio del portal de innovación (innovamos.gov.co) como herramienta de monitoreo. No obstante, a la fecha esta herramienta aún no ha cumplido con dicho rol.

Respecto a las evaluaciones, aunque Colombia ha incrementado el número de evaluaciones de resultado e impacto en CTeI, estas aún son esporádicas y responden más a iniciativas institucionales que a procesos planificados. Al respecto, la OECD (2014) señala que dichas evaluaciones no están diseñadas para generar la evidencia sobre la eficacia de los mecanismos de intervención, no indican medios alternativos para alcanzar las metas deseadas y tampoco identifican nuevas necesidades de intervención.

3. Objetivos y estrategias

a. Objetivo 1: Aumentar la inversión para CTeI

1) Aumentar la inversión pública en CTeI nacional y regional

Para alcanzar la meta de 1,5 % del PIB en el 2022 de inversión en ACTI se propone gestionar la senda de inversión en ACTI que se presenta en la gráfica V-10.

El MinHacienda, el DNP y Colciencias crearán fondos sectoriales para la investigación cuando no aplique el principio de anualidad y no afecte el techo presupuestal de Colciencias en cada vigencia. El MinAgricultura, con las agremiaciones del sector que cuenten con fondos parafiscales, de manera concertada, establecerán un plan de acción para incrementar la inversión en ACTI agropecuario.

Así mismo, Colciencias ampliará el ámbito de aplicación del Fondo de Investigación en Salud (FIS) y modificará la normatividad que lo rige para que las actividades financiables correspondan tanto a investigación como a desarrollo tecnológico e innovación.

Adicionalmente, MinAgricultura y sus entidades adscritas destinarán los recursos de proyectos de inversión que no se ejecuten. Para temas exclusivamente de ACTI agropecuario, por medio del Fondo Francisco José de Caldas.

Asimismo, el Servicio Geológico Colombiano apoyará la implementación del primer centro de excelencia en geociencias. Con el propósito de contribuir a la generación de conocimiento geológico en el país.

En el marco del Plan Anual de Convocatorias, Colciencias firmará acuerdos de contrapartidas para aportar recursos en la misma proporción que las empresas, gremios o asociaciones. Con el fin de cofinanciar proyectos, lo cual se convertirá en un vehículo para promover la inversión privada.

2) Aumentar la inversión privada en CTel con incentivos enfocados en solucionar fallas de mercado

El CNBT buscará alcanzar un cupo de $ 4,8 billones durante el cuatrienio, teniendo en cuenta

la capacidad de apalancamiento de los beneficios tributarios sobre la inversión privada de

ciencia, tecnología e innovación. En particular, se otorgarán incentivos a las empresas que

vinculen nuevos doctores dedicados a actividades de investigación, desarrollo e innovación y que canalicen nuevas fuentes de financiación por medio de donaciones.

Asimismo, el CNBT modificará el documento de tipologías, para dar mayor puntuación en los siguientes casos:

• 1) spin-off de grandes empresas;
• 2) spin-off de origen universitario, y
• 3) certificación en prácticas de gobierno corporativo. Lo anterior, con el propósito de estimular emprendimientos de base tecnológica e industrias creativas y culturales desarrolladas en procesos de investigación y creación.

El MinHacienda y el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios (CNBT) crearán un programa de bono de crédito fiscal para cofinanciar proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, dirigido a Mipymes y a actores reconocidos por Colciencias.

El crédito fiscal es atractivo para firmas pequeñas, medianas y emprendedores en CTeI de impacto que todavía no tienen ingresos para pagar impuesto de renta u otros tributos. Uno de los beneficios del crédito fiscal es que puede ser vendido en un mercado secundario. Lo que haría que este tipo de empresas puedan obtener el incentivo económico que les permita llevar a cabo sus proyectos de CTeI.

Colciencias y el MinCIT modificarán las normas

Para contrapartidas de actores privados en el marco de instrumentos, convocatorias y programas cuya modalidad sea cofinanciación. Esto incluye la armonización de los requisitos, lineamientos y condiciones de las contrapartidas, de conformidad con la naturaleza de las actividades en CTeI y el perfil de los beneficiarios. A partir de ello, a las Mipymes se les exigirá un porcentaje o monto de cofinanciación inferior al de una empresa grande.

El MinAgricultura creará un esquema en el cual el incentivo a la capitalización rural (ICR) se otorgue de forma preferente, con mayor porcentaje de incentivo para los productores que adopten oferta tecnológica generada por los centros de investigación del sector, acorde con las políticas de desarrollo productivo.

Colciencias profundizará la estrategia de pactos por la innovación, para ayudar a las empresas a guiar y fortalecer sus actividades innovadoras y ofrecer los incentivos a cada organización según sus capacidades. Esto con el fin de obtener una mayor financiación de la innovación por parte del sector privado.

Por último, las entidades financieras públicas de segundo piso apalancarán con recursos públicos especialmente por medio del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación nuevas líneas de crédito para la implementación de actividades de ciencia, tecnología e innovación.

b. Objetivo 2: Incrementar la eficiencia de la inversión pública en CTeI

1)Optimizar la inversión en CTeI, por medio del fortalecimiento de capacidades de estructuración, ejecución, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de CTeI

Colciencias, en coordinación con el DNP, apoyará la generación y fortalecimiento de las capacidades de las entidades de CTeI. En la formulación, estructuración, ejecución y seguimiento de programas y proyectos de CTeI, y acogerá las recomendaciones de análisis de gasto público subnacional.

El DNP y Colciencias continuarán con el fomento de la estrategia de estandarización de proyectos en CTeI. Con el fin de mejorar la calidad y eficiencia de la inversión pública. En particular. Se incrementará el portafolio de proyectos tipo de CTeI garantizando su uso en el marco de las convocatorias públicas abiertas y competitivas del FCTeI e incorporando proyectos prioritarios para el desarrollo territorial y:

• 1) fortalecimiento del sistema departamental de CTeI; 
• 2) inserción de doctores en las entidades del SNCI;
• 3) propuesta de ideas para el cambio;
• 4) con Colombia BIO; y
• 5) por medio del fortalecimiento de actores reconocidos por Colciencias y la infraestructura para la CTeI.

Colciencias, apoyado en el DNP, definirá la estrategia de operación y los lineamientos claros para la asignación, manejo y supervisión de los recursos relacionados con la evaluación y supervisión de proyectos que se financien en el marco de las convocatorias objeto de la Ley 1923 de 2018.

c. Objetivo 3: Mejorar la información para la toma de decisiones de política pública de CTeI

1) Evaluar los impactos de las intervenciones para mejorar las decisiones de política

El DNP, con el apoyo del DANE, cruzará la información de los beneficiarios de los programas vigentes con las bases de datos empresariales del DANE (EAM y EDIT), para crear una línea

base y posteriormente aplicar evaluaciones de los programas. Esto requerirá realizar convenios de intercambio de información entre las entidades del Gobierno, atendiendo al buen uso y tratamiento de la información.

El DNP liderará la implementación y evolución del Portal de Innovación innovamos.gov.co para garantizar la interacción entre actores del SNCI y en coordinación con las diferentes entidades públicas, realizarán la gestión, monitoreo, seguimiento y evaluación de cada una de las convocatorias del sistema.

El Gobierno nacional usará el Portal de Innovación como único centro de información de aplicación y consulta de la oferta de apoyo público para la CTeI. Para que el ciudadano tenga fácil acceso a la oferta institucional y, a la vez, se obtenga trazabilidad de las convocatorias.

Las entidades desarrollarán contratos para la entrega de los beneficios con una duración adicional de tres años. Para que los beneficiarios reporten los resultados correspondientes una vez finalizada la intervención.

Presidencia, DNP y Colciencias, con el acompañamiento del Consejo Técnico de la Contaduría Pública. Promoverán el uso de los Estados Financieros de Propósito General y los elementos de la cadena de generación de informes contables en la medición de la inversión en ACTI.

Esto permitirá elevar la calidad de la información y un seguimiento más preciso, así como la adopción de estándares internacionales en la materia.

4. Metas

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• 3 En parte, la distribución de los recursos tiene este comportamiento por los criterios de desempleo, pobreza y población.

• 4 La construcción de la trayectoria de la inversión asume que: (1) cada año se aprobará la mitad de los recursos del FCTeI del bienio, y (2) la inversión privada se mantiene en los niveles observados.

• 5 Sin descontar el traslado de fondos para construcción de vías.

• 6 La metodología de AGP evalúa 27 dimensiones en diseño, implementación y gobernanza de los instrumentos de CTI. Cada una de estas dimensiones se califica de 1 a 5, de acuerdo con la aplicación de las mejores prácticas en cada dimensión, donde 1 es un desempeño bajo y 5 es alto.

• 7 Los porcentajes de distribución de instrumentos por objetivo de política no suman 100 %, puesto que pueden atender, en diferentes proporciones, distintos objetivos de política.

• 8 Levantamiento y consolidación de la línea de base de las inversiones financiadas con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación.

• 9 Nota metodológica: se toma la proyección del PIB real del MFMP (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2018) y una tasa de crecimiento anual de ACTI total para lograr la meta de 1,5 % en 2022; se calcula el valor de ACTI total para cada año, y se distribuye entre los diferentes actores bajos los siguientes supuestos: (1) la proyección de ingresos del SGR del documento técnico Plan de recursos del Sistema General de Regalías 2019-2028”. (2) Inversión en ACTI total como porcentaje del PIB para 2018 es del 0,7 %. (3) Inversión en ACTI público para 2019 es del 0,3 % del PIB. (4) Se ejecutan todas las regalías cada año; entiéndase esa ejecución como recursos comprometidos. (5) Senda de crecimiento de ACTI privado: 4,26 %, 3,94 %, 3,68 % y 3,46 % desde 2019 hasta 2022, respectivamente. Adicionalmente, se tiene en cuenta que se trasladaron 738.000 millones del bienio 2017-2018 del FCTeI al presupuesto de 2019-2020.-