Gobiernos Territoriales Capaces y Efectivos

D. Gobiernos territoriales capaces y efectivos: fortalecimiento institucional y modernización para la descentralización efectiva y responsable

Las líneas anteriores definen las estrategias para un desarrollo territorial basado en el aprovechamiento de las potencialidades de las subregiones. Los beneficios de la aglomeración de los vínculos urbano-rural, la conectividad de nodos dinamizadores y el fortalecimiento de esquemas asociativos.

Materializar estas estrategias requiere continuar con el fortalecimiento de la descentralización tanto en el frente fiscal como en la gestión pública. Teniendo como foco a las entidades territoriales como unidad de análisis espacial más pequeña para la implementación de políticas públicas.

Para lograr este propósito, es necesario que las responsabilidades de gasto se acompañen de una descentralización de ingresos que permita la financiación sostenible, no solo mediante asignación de transferencias desde el nivel central. Sino a través del fortalecimiento de capacidades locales para generar recursos propios y ejecutarlos eficientemente.

Como se mencionó en la línea anterior, el proceso de descentralización enfrenta retos en lo fiscal. Los cuales se concentran en el fortalecimiento de capacidades acordes a las necesidades locales. De tal manera que promuevan mayor autonomía, productividad y eficiencia en el recaudo de ingresos locales y en los procesos de ejecución de la inversión, y con una asignación orientada a resultados.

1. Diagnóstico

   a. Ingresos territoriales en aumento, con desequilibrios horizontales persistentes atribuidos particularmente, a la baja capacidad en la gestión de recursos

   
   Las reformas que buscaban profundizar el proceso de descentralización favorecieron el aumento progresivo del nivel de ingresos locales. En particular, los ingresos propios municipales aumentaron en términos reales 2,8 veces entre 2000 y 2017, mientras que el PIB aumentó 1,9 veces.
   
   Para 2017 el Sistema General de Participaciones (SGP) representó la fuente más importante con un 47,7 %, seguida por los recursos propios con un 36 % (gráfica XVI-17).
   
   
   
   A pesar de este aumento, la capacidad fiscal de las entidades territoriales es heterogénea. Se originan brechas tanto por las bases económicas del territorio como por diferencias en la capacidad institucional (BID, 2017).
   
   Por categorías de ruralidad, el recaudo per cápita de una ciudad o un municipio perteneciente a una aglomeración urbana es dos veces mayor al de uno intermedio y casi tres veces mayor al de uno rural47.
   
   Aunque no se puede esperar que exista convergencia en términos de capacidad de recaudo entre estas tipologías territoriales, la débil capacidad institucional, sumada a la baja actualización y modernización de los registros catastrales se refleja en un recaudo predial efectivo inferior al potencial (BID, 2017).
   
   Según estimaciones, en un escenario conservador de actualización catastral en el país. Para las entidades territoriales se podrían generar alrededor de $ 4,1 billones adicionales de ingresos por este concepto.
   
   Paralelamente, existe un elevado número de impuestos territoriales donde la multiplicidad y variedad dificulta la administración tributaria, limita el recaudo y disminuye la concentración de esfuerzos en impuestos de mayor impacto.
   

   En síntesis, se evidencian potencialidades:

   
   Para mejorar la eficiencia del recaudo de ingresos, especialmente los no tributarios. Los cuales han presentado históricamente un menor crecimiento en comparación con el recaudo tributario. Excepto en ciudades y aglomeraciones donde la adopción de instrumentos fiscales asociados al uso del suelo registra un potencial de generación en el país.
   
   Dentro de las principales razones del bajo uso de estos instrumentos están el desconocimiento y la falta de información catastral o de capacidad de gestión48.
   
   Algunos cálculos señalan que los municipios dejan de percibir cada año cerca de $ 250.000.000.000 por desarrollo del suelo (plusvalías) (gráfica XVI-18 y tabla XVI-5). * En territorios donde la generación de ingresos es limitada. La financiación del gasto depende fuertemente del Sistema General de Participaciones (SGP).
   
   
   
   Esta fuente se ha constituido en un mecanismo de compensación para equiparar los ingresos de los municipios pequeños con las ciudades, lo que ha reducido la desigualdad: mientras los ingresos propios per cápita de las ciudades son 2,5 veces mayores a los de los municipios más rurales, esta relación cae a 1,2 después de las transferencias del SGP.
   
   Aun así, se identifican oportunidades para potencializar su efecto compensatorio. Mediante enfoques más progresivos que generen incentivos para la consecución de resultados (gráfica XVI-19).
   
   

b. Baja eficiencia en el gasto público territorial profundiza las brechas entre territorios

En 2017 la inversión pública fue de $ 119 billones, de los cuales el 67 % fue ejecutado por entidades territoriales. Ante esta importante magnitud de recursos. Se presentan desafíos en materia de eficiencia del gasto asociados a múltiples factores entre los que se cuentan: la desarticulación horizontal en el Gobierno nacional, las limitaciones en la gerencia pública y la baja capacidad local para optimizar la inversión y obtener resultados.

Aunque se evidencian mejoras en el acceso a servicios públicos y en el bienestar de la población en términos de pobreza multidimensional (Ocampo, 2016). Aún no se cuenta con mecanismos para orientar la inversión hacia la consecución de resultados.

Lo anterior se ve reflejado, por ejemplo, en el componente de resultados de la medición de desempeño municipal (MDM), donde los índices promedio para educación y salud son inferiores a 50/100 puntos.

Un factor que profundiza la falta de orientación de la inversión hacia los resultados es la baja capacidad local para la priorización de necesidades y las deficiencias en formulación y estructuración de proyectos de inversión49. Estas deficiencias, junto con debilidades en la gestión contractual, se reflejan en baja ejecución y calidad de la inversión.

Aunado a lo anterior, es necesario articular los esquemas de Monitoreo, Seguimiento y Control (MSC) de la inversión territorial. Los cuales presentan un enfoque por fuentes de financiación y no por usos, lo que dificulta la armonización y el seguimiento a la inversión.

Uso de los recursos del SGP

No obstante, la estrategia actual ha permitido identificar riesgos importantes en el uso de los recursos del SGP:

Actualmente se presentan 99 medidas vigentes, en su mayoría asociadas al sector educación y se identifican cinco entidades territoriales que han sido intervenidas en vigencias consecutivas (tabla XVI-6).

Por lo anterior, el reto se concentra en mejorar la oportunidad de la estrategia y fortalecer las capacidades locales para ejecutar inversiones en estas entidades territoriales.



En conclusión, la estrategia de MSC del SGP debe contemplar otros procesos del ciclo presupuestal dentro de los eventos de riesgo. Así mismo, los sistemas de información que proveen insumos requieren ser fortalecidos hacia el enfoque de proyectos de inversión y la articulación sectorial (entre actores competentes y fuentes). Para poder así promover la integralidad y la oportunidad de la estrategia (Decreto 028 de 2008).

c. Mecanismos de asistencia técnica territorial desarticulados y baja capacidad de gestión del talento humano

Un análisis de las prácticas del talento humano en entidades públicas señala que la administración de este recurso constituye una variable clave para la gestión de los gobiernos territoriales colombianos (Sanabria, 2015).

Una de las problemáticas identificadas se asocia a debilidades en los mecanismos que permiten contar de manera portuna con fuerza de trabajo que responda a las necesidades de estas, y permita atraer el mejor talento dadas las restricciones para su financiación. El recurso humano no está cubriendo las necesidades de las entidades territoriales debido a que los esquemas organizacionales no incorporan mecanismos diferenciados asociados a capacidades o competencias.

Adicionalmente, se presenta una tendencia creciente a utilizar mecanismos de contratación como la prestación de servicios. Los cuales presentan limitaciones para realizar funciones misionales, además de limitar el análisis y seguimiento de la fuerza laboral.

Esta problemática se refleja en los resultados del componente de procesos de gestión de la MDM, en la que las entidades presentan un rezago a nivel nacional (49,07/100 puntos), con alta dispersión entre grupos de entidades.

Adicionalmente, prevalecen deficiencias en la llegada a nivel territorial de las estrategias y programas del Gobierno nacional de fortalecimiento y capacitación a funcionarios públicos.

El 78 % de los alcaldes consideran que la oferta del Gobierno nacional es desarticulada y atomizada. Sin embargo, existen oportunidades de mejora en la calidad de la oferta de capacitación a los funcionarios territoriales.

Por lo anterior, se requiere: (1) esfuerzos para coordinar mejor y más eficientemente la llegada a territorio desde el nivel central; (2) la redefinición de los principales instrumentos para la focalización de la asistencia técnica; y (3) la generación de mecanismos efectivos para generar capacidades locales.

(Lea También: Desarrollo Regional)

2. Objetivos y estrategias

   a. Objetivos

   Con el propósito de promover gobiernos territoriales más capaces y efectivos, se establecen los siguientes objetivos: (1) fomentar las capacidades de gestión fiscal para promover el fortalecimiento de los ingresos; (2) promover la eficiencia en el gasto público territorial; y (3) mejorar y articular los mecanismos de asistencia técnica para fortalecer la gestión y la capacitación del talento humano50.
   

   b. Estrategias

   1) Objetivo 1. Fomentar las capacidades de gestión fiscal para promover el fortalecimiento de los ingresos

   
   Ante la insuficiencia de recursos de libre destinación para responder a las necesidades locales, y reconociendo las limitaciones que existen en el sistema de transferencias con destinación específica, se consideran las siguientes acciones para reducir las diferencias en ingresos fiscales y fortalecer la autonomía territorial. Las cuales bajo el liderazgo de MinHacienda apuntan básicamente a desarrollar capacidades locales para fortalecer los ingresos, masificar instrumentos de captura de valor, y promover mecanismos alternativos de financiación:
   

   a) Implementar estrategias para fortalecer las capacidades territoriales en gestión fiscal

   
   El Departamento Nacional de Planeación (DNP), junto con el MinHacienda, coordinará diseñará y promoverá estrategias que permitan incrementar el recaudo de recursos propios, con énfasis en los ingresos no tributarios. Especialmente en entidades departamentales, ciudades intermedias, en nodos de regiones funcionales y en municipios con extensas áreas de protección.
   

   b) Avanzar en la formación y actualización de la información catastral de país

   
   El IGAC, la SNR y la ANT, en coordinación con el DNP promoverán estrategias para avanzar en los procesos de formación y actualización de la información catastral de país, insumo fundamental para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales. Mediante el recaudo del impuesto predial unificado y la aplicación de otros instrumentos de captura de valor del suelo.
   

   c) Masificar instrumentos de captura de valor

   
   El MinHacienda, junto con el DNP, promoverá el uso de otros instrumentos como la contribución por valorización y la participación en plusvalías. A través de la generación de capacidades institucionales para su implementación.
   

   d) Promover incentivos a la conservación ambiental

   
   Bajo el liderazgo de MinAmbiente y junto con el MinHacienda, particularmente en municipios con extensas áreas de protección, promover incentivos como el Pago de Servicios Ambientales (PSA) a gobiernos municipales o la certificación de huella de carbono para acceder a otras bolsas de recursos51.
   

   e) Promover la creación de nuevos instrumentos de financiación para las entidades territoriales

   
   MinHacienda, junto con el DNP, promoverá la creación de nuevos instrumentos como, por ejemplo: el financiamiento por el incremento de impuestos o Cargos por Desarrollos, cuyo objetivo es utilizar las transferencias para atraer fondos conjuntos de municipios que sirvan como garantía para la financiación privada de proyectos, olos “impuestos compartidos” entre niveles de gobierno, para apalancar grandes proyectos en el marco de los Contratos Plan con perspectivas de largo plazo.
   

   f) Avanzar en la estrategia para la simplificación y racionalización de la gestión y administración tributaria

   
   Bajo el liderazgo del MinHacienda y con base en las recomendaciones generadas por la “comisión de estudio del Sistema tributario territorial”, diseñar y avanzar en una estrategia para la simplificación, racionalización y optimización de los procesos y procedimientos de gestión y administración tributaria.
   

   g) Proponer criterios para potencializar el efecto compensatorio de los sistemas de transferencias, con enfoques más progresivos que generen incentivos para la consecución de resultados

   
   El Gobierno nacional, bajo el liderazgo del MinHacienda, deberá promover la incorporación de criterios al sistema de transferencias, que permitan balancear desequilibrios fiscales entre las entidades territoriales y mejorar la eficiencia del gasto hacia la consecución de resultados.
   

   h) Desarrollo de estrategias de “Pago por Desempeño” en la contratación pública (PFS).
   

   MinHacienda, junto con el DNP, diseñará esquemas de “a programas que registren resultados demostrables financiados con SGP, donde el pago por la entrega del bien o servicio este atado a los resultados obtenidos.
   
   

   2) Objetivo 2. Promover la eficiencia en el gasto público territorial

   
   La eficiencia en el gasto público consiste en “gastar bien” (no gastar mas o menos) al dar cumplimiento de manera sostenible y efectiva a los objetivos para los que son destinados los recursos públicos. Esto implica asignar y evaluar los recursos con un enfoque donde la productividad y la eficiencia constituyan los criterios principales y activos del análisis y la toma de decisiones.
   
   Por lo anterior, resulta indispensable disponer de mecanismos e instrumentos que promuevan eficiencias en materia organizacional. Así como promover estrategias que integren y fortalezcan los procesos que soportan el ciclo de la inversión, y fortalecer los esquemas de monitoreo e integración de sistemas de información. Se incluyen las siguientes acciones:
   
   

   a) Diseñar y promover modelos de estructuras organizacionales eficientes
   

   Bajo el liderazgo del Departamento Administrativo de la Función Pública (Función Pública). Se promoverán procesos administrativos, estructuras y plantas tipo en las entidades públicas, diferenciados a partir de sus capacidades y competencias.
   
   

   b) Continuar la implementación de proyectos tipo y la estandarización de instrumentos
   

   Para promover la unificación de criterios técnicos y metodológicos en la estructuración de proyectos de inversión en etapa de preinversión. Bajo el liderazgo del DNP se continuará con la implementación de proyectos tipo y la estandarización de instrumentos. La estandarización facilita la medición de resultados y monitoreo de gestión en los ámbitos de financiamiento y control.
   
   Las entidades del Gobierno nacional encargadas del seguimiento y control. Tomarán las medidas necesarias para aplicar de forma articulada las estrategias de MSC a la inversión territorial de todos los niveles de gobierno, con la incorporación de estándares internacionales y normas técnicas de calidad y teniendo en cuenta la integralidad sectorial, la optimización de los sistemas de información y la oportunidad de las intervenciones durante todos los procesos para retroalimentar la gestión.
   
   

   c) Identificar de manera articulada entre las entidades competentes, una propuesta de ajuste a la estrategia de MSC al uso de los recursos del SGP
   

   El DNP, junto con el MinHacienda, MinEducación, MinSalud y MinAmbiente, ajustará la estrategia de MSC al SGP de manera integral, de acuerdo con parámetros técnicos sectoriales, procedimentales y de competencias. De tal manera que permita la identificación de alertas tempranas basadas en evidencias que fortalezcan los procesos de intervención con oportunidad del Gobierno nacional (preventivos/ correctivos), durante todas las fases del ciclo de la inversión.
   
   También deberá promover el uso de los resultados de la estrategia en los índices de priorización de la inversión y definición de ejecutores de proyectos financiados con el SGR52. Así como dentro de los procesos de seguimiento desplegado por las veedurías ciudadanas.

   d) Modelos de análisis de información integrando herramientas de big data
   

   Bajo el liderazgo del DNP diseñar e implementar dichos modelos, inicialmente para el SGR y a partir del grado de avance de los sistemas de información dispuestos para esta fuente.
   
   

   e) Nueva metodología de medición de desempeño fiscal territorial
   

   El DNP, con el acompañamiento del MinHacienda, diseñará de manera conjunta una nueva metodología de medición de desempeño fiscal territorial que dé cuenta de la gestión fiscal real de las entidades territoriales para la focalización de la asistencia técnica territorial, del diseño de políticas y estrategias de fortalecimiento fiscal.
   
   

   f) Desarrollar acuerdos marco de precios y otros instrumentos de agregación de demanda, diferenciados para el nivel territorial a través de Colombia Compra Eficiente
   

   Bajo el liderazgo de la Agencia Nacional de Contratación Pública se promoverá como política de gobierno que dichos instrumentos integren una perspectiva amplia sobre los costos a lo largo del ciclo de vida de los productos. En conjunto con el uso obligatorio de documentos contractuales tipo durante el proceso de contratación y ejecución53.
   
   

   g) Avanzar con la implementación del Catálogo de Cuentas Presupuestales en las entidades territoriales
   

   Bajo el liderazgo del MHCP, seguir avanzando en la modernización de la gestión financiera territorial a través de la implementación completa en las entidades territoriales. Del catálogo de cuentas presupuestales como una de las mejores prácticas internacionales en materia de finanzas públicas.
   

   3) Objetivo 3. Mejorar y articular los mecanismos de asistencia técnica para fortalecer la gestión y la capacitación del talento humano

   
   Para la generación y el fortalecimiento de capacidades locales que promuevan mayor autonomía y responsabilidad de los gobiernos territoriales. Es necesario diseñar instrumentos y mecanismos articulados y diferenciados. La articulación de la oferta de asistencia técnica territorial y la promoción de una mejor gestión del talento humano son determinantes para el éxito de la gestión pública local.
   
   Adicionalmente, es importante fortalecer el marco institucional y así promover el trabajo decente. Para este objetivo se incluyen las siguientes acciones:
   
   

   a) Programa Opción Colombia 2.0
   

   El sector público nacional en cabeza del DNP; el Ministerio de Trabajo (MinTrabajo); Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)) articularán esfuerzos entre la academia, los organismos multilaterales, cooperación internacional y las entidades territoriales. Para el diseño y ejecución de un Programa de Fortalecimiento de Capacidades Territoriales a partir de la creación de incentivos para la empleabilidad de recién egresados en los territorios (Opción Colombia 2.0).
   
   El programa buscará promover la vinculación de jóvenes profesionales (de universidades públicas y privadas) por un espacio de dos años a los equipos de trabajo de municipios y departamentos (priorizados y por demanda) en temas estratégicos. Los jóvenes vinculados recibirán un incentivo educativo para adelantar estudios de posgrado.
   
   

   b) Reglamentación competencias de los Gobiernos territoriales en materia de “empleo” y otras relacionadas
   

   Los gobiernos territoriales incluirán en sus instrumentos de política pública programas que promuevan el trabajo decente en sus territorios, y bajo la coordinación del MinTrabajo se acompañará a los gobiernos territoriales en el fortalecimiento de sus capacidades para la formulación e implementación de políticas públicas, planes, programas y/o proyectos relacionados con trabajo decente.
   
   MinTrabajo: (1) reglamentará elementos del marco legal (Ley 715 de 2001) y normativo de competencias de los gobiernos territoriales en materia de “empleo” y otras relacionadas; (2) adoptará e implementará la Política Nacional de Trabajo Decente; (3) creará mecanismos de articulación, complementariedad y financiación para la implementación de intervenciones a nivel territorial que promuevan el trabajo decente.

   c) Reforma a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Para convertirla en el centro de gestión académico para la asistencia técnica territorial
   

   El DAFP, en coordinación con el DNP, propondrá una reforma a la ESAP, para convertirla en el centro de gestión académico para la asistencia técnica territorial.
   
   Para ello, se avanzará en lo siguiente: (1) la modernización de los programas de estudio de pregrado de administración pública territorial de tal manera que los egresados de la ESAP se posicionen como los referentes en materia de gerencia pública a nivel nacional y territorial; (2) fortalecimiento de la Escuela de Alto Gobierno y de los programas de formación continua a servidores públicos, mediante mejoras en el perfil profesional. Y (3) avanzar en proceso de acreditación de alta calidad de la Escuela y de sus programas académicos.
   
   Lo anterior requerirá, entre otras, avanzar progresivamente en reformas administrativas y organizacionales acordes con los retos de la Escuela como centro de pensamiento de la gestión pública nacional y territorial.
   
   

   d) Reestructuración del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE)
   

   Bajo el liderazgo del DNP se desarrollará una reestructuración del FONADE54, para convertirlo en una entidad estructuradora y formuladora de proyectos de alta calidad para las regiones. Con el propósito de ser financiados con recursos de las entidades territoriales, fuentes nacionales y con recursos de cooperación internacional o bajo la figura de APP.
   
   La transformación de Fonade estará orientada a reposicionar el fondo como el brazo técnico de apoyo a los gobernadores y alcaldes en la formulación y estructuración de sus proyectos. Así como de macroproyectos a nivel de regiones y subregiones. Para lo cual se fortalecerá la asistencia técnica territorial.
   
   De igual manera, esta entidad promoverá la conformación de una Red de Estructuradores de Proyectos y Red de Formadores. Mediante la habilitación del sector académico, empresarial y de profesionales, previa certificación. Para participar del desarrollo regional a través del fortalecimiento de capacidades, lo que incluye capacitaciones, tutorías, asistencias técnicas y estructuración de proyectos.

3. Metas

• 47 Siete municipios concentran el 60 % de los tributos municipales: Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín y Pereira.
• 48 El 60 % de los municipios del país utilizan dos instrumentos de recaudación (IPU, principalmente y Delineación Urbana); y es la plusvalía el menos utilizado.
• 49 El SMSCE del SGR identifica que el 60 % de proyectos presenta falencias en formulación, el 67 % faltas en la contratación, el 50 % deficiencias en supervisión y/o interventoría, el 40 % retrasos en la ejecución, el 38 % inconsistencias en el reporte de información y el 31 % deficiencias y/o insuficiencias técnicas.
• 50 Varias de las estrategias planteadas para el logro de estos objetivos atienden a las recomendaciones de la OCDE para mejorar la eficiencia de la inversión en Colombia (2016).
• 51 Línea B del Pacto por la Sostenibilidad.
• 52 Función delegada a los OCAD en el artículo 6 de la Ley 1530 de 2012.
• 53 Línea A del Pacto por una Administración Pública Eficiente.
• 54 Como parte de la reestructuración de la entidad, esta cambiará de nombre a ENTerritorio.