Gasto Público Efectivo

B. 

El Gobierno colombiano ha enfrentado diversas crisis, la más reciente, la caída de precios del petróleo en 2014. Ante la cual debió ajustar el gasto público para cumplir con las metas definidas por la regla fiscal y mantener el crecimiento económico.

Las medidas inmediatas implicaron ajustar la senda de gasto ante la disminución de los ingresos. Lo que se tradujo, por un lado, en reformas tributarias (para recuperar la caída en el recaudo) y, por otro, en ajustes en la asignación del gasto público.

Todas las medidas han requerido esfuerzos por parte de las entidades del Gobierno y su impacto habría podido ser menor si las instituciones hubiesen evolucionado en su estructura, funciones, forma de interactuar con el ciudadano para dar respuesta a los desafíos que enfrentaban. 

Las soluciones de mediano y largo plazo en torno a un gasto público más eficiente implican:

No solo cambios en la definición misma del gasto público y su uso, sino en la institucionalidad del Estado para hacer mejor las cosas. Para entregar de forma oportuna los bienes y servicios a la ciudadanía con la integración de esfuerzos en todos los niveles del Gobierno y el logro de sinergias bajo una visión colectiva de país. 

A partir de la premisa de contar con una administración pública fortalecida, esta línea propone las estrategias relacionadas con los temas presupuestales en los siguientes frentes:

Asignación estratégica y con responsabilidad del gasto público bajo la metodología de presupuesto orientado a resultados, evaluación de la eficiencia del gasto público, articulación con los sistemas de monitoreo y evaluación, (el primero de ellos el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados SINERGIA, la simplificación y optimización del sistema de contratación pública), y, finalmente, optimización de la administración del patrimonio del Estado y la gestión de activos.

Lo anterior permitirá contar con un gasto público más efectivo, consistente con la sostenibilidad fiscal del país y con mayores impactos en términos de equidad y desarrollo. 

El Pacto por la Gestión Pública Efectiva propone la hoja de ruta para la efectividad del gasto público a través de cuatro acciones:

• Asignación estratégica y con responsabilidad del gasto público bajo en enfoque de presupuesto orientado a resultados.

• Evaluación del gasto público de inversión

• Gobernanza multinivel del presupuesto para implementación de paquetes integrados de políticas públicas

• Simplificación y optimización de la contratación pública.

• Optimización de la administración del patrimonio del Estado y la gestión de33 activos.

1. Diagnóstico

   A pesar de los esfuerzos por priorizar el gasto público bajo una orientación a resultados, la inversión pública se ha visto afectada debido a la programación del gasto estrictamente necesario y ejecutable en cada vigencia. Lo que ha limitado la visión a mediano y largo plazo de las intervenciones del Gobierno.
   
   Lo anterior se ha presentado primero, por la no priorización en la asignación del gasto público total, con criterios orientados a resultados. En segundo lugar, por la existencia de inflexibilidades presupuestales cada vez mayores, lo cual resta maniobrabilidad al Gobierno y reduce la efectividad del gasto público. Tercer lugar, no se ha dado la importancia estratégica a la presupuestación plurianual para impulsar proyectos de mediano y largo plazo que tienen impacto sobre el crecimiento y efectos sobre los indicadores sociales del país. Y, en cuarto lugar, los procesos complementarios de la gestión financiera pública, como el sistema de contratación pública y la administración del patrimonio y los activos del Estado, presentan importantes retos para contribuir a la eficiencia del gasto público.
   

   Hoy en día, solo una parte del presupuesto de inversión se asigna

   Bajo criterios de orientación a resultados, lo cual, aunque marca el camino adecuado hacia el cual debe dirigirse el país, no generará los impactos esperados en términos de eficiencia y efectividad del gasto público hasta que no se extienda a todo el presupuesto.
   
   A lo anterior se suman las inflexibilidades, en la mayoría de los casos sustentadas en mandatos legales para proteger derechos fundamentales y el gasto público orientado a hogares y sector productivo, donde existen problemas importantes de focalización y progresividad. El impacto agregado en la reducción de la desigualdad es muy limitado, pues no llega al quintil más pobre de la población y, no existen condiciones claras para su creación y sostenibilidad y de criterios para la “graduación” de sus beneficiarios Bajo este panorama el Gobierno nacional ha protegido año tras año los principales programas sociales bajo un escenario de austeridad y no de resultados, lo que disminuye cada vez más la posibilidad de nuevas inversiones públicas.
   
   A manera de ejemplo, la asignación del gasto público dirigido a los hogares y al sector productivo en 2015 ascendió a $ 72 billones (que equivale al 9,0 % del PIB de ese año) y no necesariamente benefició a los quintiles de ingresos más bajos de la población (tabla XV-2), lo que evidencia los problemas de focalización y progresividad de los subsidios existentes.
   
   
   

   Como consecuencia de los problemas de focalización:

   El impacto agregado de estos gastos en la disminución de la desigualdad es muy reducido. Mientras que en Colombia en 2015 el coeficiente GINI -que mide el nivel de desigualdad- solo se redujo en 0,01 gracias a las transferencias del Gobierno a los hogares y al sector productivo, este efecto en el Reino Unido fue de 0,24 puntos, lo cual muestra el bajo impacto en desigualdad de las asignaciones directas otorgadas en nuestro país. Sumado a lo anterior, existen retos en materia de su sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo, dado que algunos programas dirigidos a hogares no tienen condiciones de graduación “8, lo que hace que se mantenga así el gasto de este tipo de programas.
   
   Por su lado, sobre el sistema de contratación pública es necesario afirmar que los procesos de contratación impactan directamente la forma y oportunidad con las que se ejecutan los recursos estatales. Colombia carece de un régimen único de contratación pública aplicable a todas las entidades9. Existe un exceso de regulación que eleva los costos de transacción. Por lo tanto, disminuye eficiencias. Por último, el actual sistema no incluye mecanismos para lograr que la contratación pública en las regiones reconozca el tamaño y grado de madurez de los mercados locales, razón por la cual muchos procesos contractuales, desde el punto de vista del costo y la calidad de los bienes y servicios, no son óptimos.
   

   Administración del patrimonio del Estado y la gestión de activos

   Frente a la administración del patrimonio del Estado y la gestión de activos, es preciso decir que el Gobierno nacional no ha avanzado hacia la consolidación de un modelo de propiedad estatal centralizado y de gestión del portafolio de empresas y participaciones accionarias de la Nación y activos fijos que maximicen la generación de valor económico y social. Por un lado, el manejo descentralizado de la propiedad estatal en Colombia crea inconsistencias en la forma de ejercer la propiedad, y confusión en las líneas de autoridad entre el Gobierno nacional y las empresas. De otra parte, el marco regulatorio que rige a las empresas estatales, de acuerdo con su naturaleza legal, menoscaba su capacidad de competir en igualdad de condiciones con las empresas privadas, en tanto que algunas normas abordan a las empresas de manera similar a los establecimientos públicos. 
   
   Parte del problema de la administración del patrimonio del Estado es que actualmente el Gobierno acude a fondos, fiducias, patrimonios autónomos y en general a intermediarios financieros diferentes al Tesoro Nacional que en la mayoría de los casos representan mayores costos de transacción para el Estado por administración, comisiones y ociosidad de recursos públicos.      
   

   Marco de Gasto de Mediano Plazo

   A esto se suma que el Marco de Gasto de Mediano Plazo se ha limitado a establecer los pisos y techos de gasto para los distintos sectores, y no ha sido utilizada como herramienta de planeación plurianual sectorial que defina concretamente las restricciones de gasto de programas. De manera que los pisos no igualen los techos globales y esto permita a los sectores priorizar sus inversiones al evaluar el desempeño del gasto y así sirvan como instrumento para trazar una hoja de ruta en la implementación de programas clave del Gobierno en el mediano y largo plazo.
   
   Tampoco se cuenta con información financiera pública (y en particular la información presupuestal) articulada, estandarizada y sistematizada de manera tal que permita el análisis integral del gasto público a través de indicadores de desempeño, situación que no se presenta en la actualidad.
   
   Además, se mantiene la fragmentación en materia presupuestal, lo que ha traído como consecuencia la heterogeneidad en las metodologías y clasificaciones utilizadas para la programación, seguimiento, evaluación y control presupuestal10. Este problema se replica para el seguimiento de los recursos parafiscales, las empresas industriales y comerciales del Estado y en el nivel territorial central y descentralizado. En ese sentido, el Gobierno colombiano enfrenta grandes retos en materia de coordinación y articulación entre las autoridades presupuestales, para seguir avanzando hacia una gestión con resultados.
   
   Es necesario recalcar que la inadecuada efectividad del gasto público tiene efectos negativos para contrarrestar la corrupción en el país. Esta afectación se materializa en falta de efectividad en el uso de los recursos públicos y requiere del fortalecimiento de todos los mecanismos que conlleven a la transparencia de la administración y la ejecución de los recursos públicos.

2. Objetivos y estrategias

   a. Objetivos

   Con el fin de avanzar hacia un gasto público más responsable, eficiente y orientado a resultados, que facilite el desarrollo económico y social del país, se establecen los siguientes objetivos: (1) fortalecer los instrumentos para la asignación estratégica y responsabilidad del gasto público, (2) simplificar y optimizar la contratación pública, y (3) optimizar la administración del patrimonio del Estado y la gestión de activos.
   

   b. Estrategias

   1) Objetivo 1. Fortalecer los instrumentos para la asignación         estratégica y responsabilidad del gasto público

   a) Orientar el presupuesto público a resultados
   

   Para superar la práctica de la programación por fuente de financiación e insumos, y ser más eficiente en la provisión efectiva de bienes y servicios (que prevalezca el fin por encima de tipo de recurso), el Gobierno nacional deberá articularse de manera que transite hacia una presupuestación por programas, y consolidar la implementación del clasificador por objeto de gasto.
   
   Lo anterior, en el marco de una política pública de austeridad, eficiencia, economía y efectividad que debe prevalecer en la rama ejecutiva del orden nacional, con el fin de obrar de manera responsable y hacer prevalecer el principio de economía.
   

   De manera concreta se proponen las siguientes acciones:

   – El Gobierno nacional, implementará el enfoque de Presupuesto Orientado a Resultados (PoR) en todo el gasto público, y coordinará con el nivel territorial para que este enfoque se extienda a este nivel de Gobierno. Lograr que el enfoque por resultados permee el nivel subnacional permitirá al país en su conjunto dirigirse hacia una visión unificada de país.
   
   – De igual forma, se fortalecerá el diseño, seguimiento y evaluación de políticas públicas presentadas en este Plan Nacional de Desarrollo en el componente de sostenibilidad financiera, al aplicar como principios la eficiencia y la efectividad en el uso de los recursos públicos, en otras palabras, alcanzar los objetivos de la política al mínimo costo. Para conseguirlo, cada política debe tener asociada los costos en los que incurrió y especificar objetos de gasto y contar con un resultado medible que evidencie el éxito en la ejecución.
   
   – DNP y MHCP deberán mejorar los procesos de consolidación presupuestal, para optimizar la toma de decisiones y lograr mayores eficiencias en las intervenciones del Estado.

• El DNP consolidará la Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP) como el instrumento de gestión de la inversión pública, de tal forma que soporte el ciclo completo desde la formulación hasta el seguimiento. Así podrá convertirse en el repositorio único de información de la inversión pública del país, a través de la cual se vincule al ciudadano como instrumento de transparencia y sirva para la toma de decisiones en la asignación de los recursos. Como mecanismo de transparencia, el DNP consolidará Mapainversiones como la plataforma de Gobierno abierto para la consulta de la inversión pública del país para todas las fuentes de financiación y todos los niveles de Gobierno, abierta a toda la ciudadanía.

• MHCP en aras del fortalecimiento de la institucionalidad fiscal:

  En particular con la reingeniería de la gestión de las finanzas públicas, liderará la creación del Sistema de Gestión de las Finanzas Públicas, el que bajo un consejo rector contribuirá a la coordinación de todos los actores y armonizará los lineamientos para las clasificaciones y metodologías de registro de la información financiera pública.
  
  Además, avanzará en la modernización del Tesoro Público, de manera que permita al Gobierno ganar eficiencia en la administración de los recursos públicos a través de la reducción de la intermediación financiera.

• Bajo la coordinación del Consejo del Sistema de Gestión de Finanzas Públicas se implementará el Catálogo Integrado de Clasificadores Presupuestales, que integrará los clasificadores presupuestales del nivel nacional y subnacional. Así como los de establecimientos públicos, órganos autónomos e independientes, empresas públicas y de los privados que administran recursos públicos.

• El Gobierno nacional, en cabeza del DNP y el MHCP, y en coordinación con los demás departamentos administrativos y ministerios, establecerá herramientas en línea con la estrategia de racionalización del gasto como, el estatuto de asignación del gasto de los hogares y del sector productivo en el cual se instauren los mecanismos para su adecuada focalización, evaluación y sostenibilidad.

• Con el propósito de articular y consolidar las diferentes fuentes de financiación del gasto público, para el caso de la inversión pública las entidades deberán mantener actualizado el Banco Único de Proyectos, el cual se soporta en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP), conforme a los lineamientos que determine el DNP.

• Para responder a las necesidades de información de los diferentes actores responsables del seguimiento y control al gasto público y de las políticas transversales como:

  Las de víctimas, grupos étnicos, ciencia y tecnologías, tecnologías de información y comunicaciones, posconflicto y género , el SUIFP contemplará un módulo de seguimiento a la inversión, en el que los responsables de cada proyecto de inversión de todas las fuentes y niveles de gobierno, incluidos aquellos que se ejecutan por medio de negocios fiduciarios, deberán registrar de manera oportuna y con calidad la información solicitada en este componente. Las líneas del seguimiento se determinarán según las directrices definidas por el DNP.
  
  Este estatuto establecerá los mecanismos para una mejor canalización de los recursos de forma efectiva. Se debe implementar una herramienta de control a la asignación del gasto para asegurar que aquellas personas que sean beneficiarias de múltiples programas del Estado estén válidamente calificadas para recibirlos, de manera que se asegure la focalización adecuada de dichos beneficios y la progresividad del sistema de gasto público.
  
  Al tiempo que se permitan eliminar gastos no prioritarios y con bajo impacto económico y social.
  
  En el caso de las asignaciones a hogares y sector productivo, se contemplará una clasificación específica de ellas para obtener una contabilización visible de su costo en el PGN, como en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Ello facilitará el seguimiento del impacto fiscal de este gasto y será el instrumento indicado para viabilizar o moderar su crecimiento en el mediano plazo.

• El DNP y MHCP crearán:

  Los instrumentos presupuestales necesarios para favorecer la articulación multinivel del gasto público, y así generar eficiencias en la entrega de bienes y servicios por parte del Estado en todos los niveles. Esta estrategia permitirá la implementación de paquetes integrados de políticas públicas en sintonía con la Gobernanza Multinivel, promovida a lo largo del actual Plan de Desarrollo.

• Se consolidará la Evaluación del Presupuesto de Inversión Colombiano (EPICO) y se crearán otras herramientas de medición y evaluación de la eficiencia del gasto público aplicables durante la ejecución del gasto público y así contar con elementos para reasignar los recursos, o ajustar, e incluso para modificar las intervenciones públicas.

• El DNP, en coordinación con el MHCP, promoverán que el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) se implemente en las negociaciones anuales del presupuesto como un mecanismo efectivo de planeación de las inversiones estratégicas del país en el mediano y largo plazo.

• Se desarrollará la capacidad institucional para el gerenciamiento de lo público, junto con procesos de desconcentración que otorguen espacios para la toma directa de decisiones.
  
  Esto es pasar de “la lonchera a la mesada”, al reducir condiciones y ganar eficacia, además de procesos de transparencia fiscal que permitan el control desde todos los niveles, esto es: monitoreo amplio del mismo Gobierno, control de órganos competentes y de la ciudadanía en general.
  

  2) Objetivo 2. Simplificar y optimizar la contratación pública

  a) Un sistema de contratación a la medida y sostenible social y ambientalmente
  

  Para avanzar en este objetivo es necesario:        

• Primero, Optimizar los procesos de contratación del Estado y consolidar el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP II), como plataforma de información de compras públicas de entidades nacionales y territoriales.

• Segundo, Colombia Compra Eficiente deberá avanzar en la profesionalización del comprador público a través de espacios de formación presencial y virtual, en coordinación con la ESAP. Estos espacios promoverán también el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas.

• Tercero, Colombia Compra Eficiente deberá moverse hacia un sistema de compras sostenible, mediante la incorporación de criterios de sostenibilidad social y ambiental en los acuerdos marco.

• Cuarto, Colombia Compra Eficiente liderará la revisión, simplificación y ajuste de la regulación del Sistema de Contratación Pública, tomando en cuenta criterios de madurez y tamaño de los mercados, tanto a nivel sectorial como territorial.

• Quinto, Colombia Compra Eficiente, estimulará la competencia de operadores sociales y de programas públicos con mecanismos de supervisión inteligente. Para lo cual, en coordinación con el DNP y los diferentes sectores, adoptará sus plataformas a fin de permitir que los proponentes cumplan con los criterios de eficiencia y calidad requeridos.

• Sexto, El SECOP II, el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y el Manual funcional del Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Publicas (SUIFP) deben ser sistemas de información interoperable. De forma tal que sea posible articular el presupuesto total con la contratación a través de la cual esta se ejecuta. Esta práctica se constituye en elemento fundamental para que el Gobierno identifique claramente qué bienes y servicios entrega a la población, a qué costo y bajo qué modalidades de contratación. Al promover no solo la eficiencia del gasto público. Sino la transparencia en el mismo y proveer insumos para mejorar los procesos contractuales.

• Séptimo, Interoperabilidad del SECOP II y el Registro Único de Proponentes (RUP) de las Cámaras de Comercio:

  Para que los procesos contractuales consigan cualificarse respecto a los participantes de las convocatorias.

• Octavo, Colombia Compra Eficiente y Función Pública, deben establecer una normativa contractual que cree una categoría legal de contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión. Con la inclusión de criterios de gestión de talento humano, que reduzca las operaciones precontractuales y de ejecución. Cuyas propuestas deben ser concordantes con la Ley 617 de 2000 y las modificaciones a las que haya lugar.

• Noveno, El DNP y Colombia Compra Eficiente deben incentivar a las entidades territoriales para que hagan uso de las herramientas de agregación de demanda (incentivos positivos y negativos).

• Décimo, Colombia Compra Eficiente debe desarrollar herramientas de agregación de demanda para la prestación de servicios de consultoría y la construcción de obras de infraestructura.
  

  Objetivo 3. Optimizar la administración del patrimonio del Estado y la gestión de activos

  a) El Estado como generador de valor
  

  Para optimizar el modelo de propiedad estatal y direccionar a las empresas públicas hacia la generación de valor económico y social se requiere:

• Fortalecer al Gobierno nacional en su rol de accionista. Mediante la mejora. Tanto del marco normativo como del Gobierno corporativo de las empresas estatales.

• Avanzar hacia un modelo centralizado de administración de la propiedad que permita al Estado gestionar sus empresas de manera coordinada y armónica. En forma tal que incida en la reducción de costos y esfuerzos de las diferentes entidades para administrar sus empresas y participaciones accionarias, y que separe claramente las funciones de cada ministerio como regulador, formulador de políticas públicas y accionista.

• Ajustar el marco normativo y de Gobierno corporativo, para que las empresas sean competitivas y para que las rigideces propias de los establecimientos públicos en materia de presupuestos, nóminas y vigencias futuras se diferencien de las empresas públicas, hasta que les sea posible competir con el sector privado.

• Desarrollar un proceso de aprovechamiento de activos que incluya transacciones que permitan optimizar el portafolio de empresa, capturar sinergias, y la facultad de que fondos administrados por el Gobierno nacional se puedan invertir en participaciones accionarias de la Nación (fusiones, adquisiciones, capitalizaciones, escisiones, enajenaciones, democratizaciones, liquidaciones de empresas, entre otras transacciones).
  
  Varias de las estrategias aquí planteadas están estrechamente relacionadas y son complementarias con la estrategia macroeconómica y fiscal de este Plan Nacional de Desarrollo. En particular, guardan una estrecha relación con el incremento del ahorro del Gobierno nacional. A partir de: (1) la racionalización en la asignación del gasto para los hogares y el sector productivo, y (2) el fortalecimiento de la estrategia de defensa jurídica del Estado para reducir el impacto fiscal de las demandas contra el Estado.      

3. Metas
   
   

Referencias

• Banco Interamericano de Desarrollo (2014). Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC) 2013. BID
• Congreso de la República de Colombia. (29 de noviembre de 1993) Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones.
• Congreso de la República de Colombia. (29 de diciembre de 1998) Ley 489 de 1998. Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
• Congreso de la República de Colombia. (octubre 6 de 2000). Ley 617 de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994. El Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
• Congreso de la República de Colombia. (30 de diciembre de 2003). Ley 872 de 2003 Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios.
• Congreso de la República de Colombia. (3 de junio de 2015). Ley 1572 de 2015. Por medio de la cual se modifica la ley 1482 de 2011. Para sancionar penalmente la discriminación contra las personas con discapacidad.
• Contraloría General de la República (2017). CGR_Presupuestal, CGR_Sistema General de Regalías, CGR_Personal y Costos. Bogotá. CGR.

Bibliografías

• Departamento Administrativo de la Función Pública (2018a). Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG). Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/ caracterizaciondel-empleo-publico
• Departamento Administrativo de la Función Pública (2018). El estado del Estado: un paso adelante y medio atrás. Bogotá: DANE.
• Departamento Administrativo de la Función Pública. (2018). Informe de verificación del estado actual de la información registrada por función pública, en el sistema de información y gestión del empleo público (SIGEP). Bogotá: Función Pública
• Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2014). Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública; Colombia la implementación del buen Gobierno. Bogotá: OCDE.

• 8 Se busca que la norma que crea la asignación señale de manera expresa cuándo este terminará. La entidad responsable de la ejecución del gasto debe verificar y validar la información sobre el cumplimiento de los requisitos para la asignación y las condiciones de terminación para ser beneficiario del mismo
  9 Como muestra de ello: (1) a un número apreciable de entidades no les aplica el régimen general del Sistema de Contratación Pública restando claridad al sistema; (2) existe un exceso de regulación que eleva los costos de transacción. Y por lo tanto disminuye eficiencias; (3) más del 80 % de contratos del Estado pertenecen a la categoría de Prestación de Servicios y Apoyo a la Gestión, como consecuencia, en gran medida, de la restricción al crecimiento del gasto de funcionamiento de las entidades; y (4) el actual sistema no incluye mecanismos para lograr que la contratación pública en las regiones reconozca el tamaño y grado de madurez de los mercados locales, razón por la cual muchos procesos contractuales no son óptimos desde el punto de vista del costo y la calidad de los bienes y servicios.
  10 Los avances metodológicos del presupuesto de inversión tienen una cobertura limitada de los recursos públicos (para 2017 representó el 16 % del PGN).