Vivienda y Entornos Dignos e Incluyentes

E. 

La apuesta de la política de vivienda social será reducir el déficit habitacional, que en 2017 ascendió a 1,68 millones de hogares urbanos (DANE, 2017a) y 1,59 millones de hogares rurales (DANE, 2017a). Para ello, resulta útil el enfoque planteado por la Nueva Agenda Urbana (NAU) (Naciones Unidas, 2017). El cual destaca la relevancia de tener en cuenta las necesidades y preferencias de diferentes grupos en materia de acceso a vivienda.

En esa línea, se buscará mejorar la calidad de las viviendas deficitarias reconociendo que, para el 9,75% de los hogares urbanos y el 48,5% de los rurales. La vivienda no garantiza los estándares mínimos de calidad. Teniendo en cuenta que las variables asociadas al componente de servicios públicos domiciliarios y vivienda54 contribuyen en un 11% en la incidencia (ajustada) de la pobreza multidimensional (DANE, 2018a). Los avances en la calidad y el acceso a la vivienda (como elemento patrimonial y de generación de ingresos. Especialmente para la población rural) (DNP-Unión Temporal G exponencial-Ipsos, 2013) aportarán a reducir el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), que para 2017 fue de 17,0% (11,4% en la zona urbana y 36,6% en la rural) (DANE, 2018a).

Adicionalmente, se continuará facilitando el acceso a vivienda para hogares de menores ingresos. Con el propósito de reducir el déficit cuantitativo urbano (5,22%) y rural (3,09%).

Así mismo, de manera articulada con la vivienda. Se debe fortalecer el mejoramiento de los entornos construidos en zonas urbanas y rurales. Con miras a asegurar la accesibilidad y disponibilidad de los servicios públicos y sociales.

Reconociendo que el sector constructor es un eslabón clave

Por último, reconociendo que el sector constructor es un eslabón clave para la materialización de las anteriores apuestas y cuya estructura de costos incide directamente en la VIS. Resulta relevante contar con un sector altamente productivo. Para esto, será necesario trabajar en el desarrollo productivo, adopción tecnológica e innovación empresarial del sector de la construcción.

Los avances mencionados en estas dimensiones contribuirán al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)55 y, de manera particular, al ODS 11: “Ciudades y comunidades sostenibles”. El cual busca asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos que sean adecuados, seguros y asequibles; como también mejorar las condiciones de los barrios marginales.

(Lea También: Vivienda y Entornos Dignos e Incluyentes, Objetivos y Estrategias)

1.Diagnóstico

En 2017, el déficit habitacional rural fue de 1,60 millones de hogares (51,63%). De los cuales 95.744 (3,09%) necesitaban vivienda nueva; y 1,50 millones (48,54%) requerían mejoramiento de vivienda (DANE, 2017b) (gráfica III-13). Respecto a estos últimos, el 52,95% registró carencias en acueducto; el 39,82%, en servicio de sanitario; el 21,61%, en estructura de pisos; el 14,79%, en cocina; y el 15,73% reportó hacinamiento mitigable.

Los mecanismos empleados son insuficientes para atender la demanda. En efecto, el Programa VIS rural, que atiende población localizada en centros poblados y zonas rurales dispersas, enfrenta el reto de atender a estas últimas zonas. Pues sus habitantes disponen de menos oportunidades para generar ingresos y su remuneración equivale, en promedio, al 79% de un salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV)56. Además, sólo el 5,2% de los hogares rurales dispone de financiación para el desarrollo de sus actividades agropecuarias57.

El Programa se ve afectado por la complejidad para atender a los beneficiarios. Generando una diferencia entre el otorgamiento y la entrega del subsidio, que en promedio es de 2,5 años58. Esto incrementa los costos de operación. Debido a la dispersión geográfica de las viviendas, sobrecostos de transporte59, insuficiencia de mano de obra calificada y aumento de precios de materiales respecto a la estructuración financiera (DNP-Unión Temporal G exponencial-Ipsos, 2013).

Por su parte, el déficit de vivienda urbano en 2017 afectó a 1,68 millones de hogares (14,97%). De los cuales 586.850 (5,22%) requieren vivienda nueva y 1.095.594 (9,75%) mejoramiento (DANE-GEIH, 2017a) (gráfica III-14).

De los 1.095.594 hogares urbanos estimados con déficit cualitativo:

El 52,2% tienen deficiencias de alcantarillado; el 27,2%, de hacinamiento mitigable; el 24,9% de cocina; el 14,4%, de acueducto; y el 8,2%, de pisos (DANE-GEIH, 2017a). Al respecto, entre 2003 y 2016, los SFV de Fonvivienda en materia de mejoramiento y tenencia formal, se distribuyeron así: un 25% para mejoramiento saludable, un 58% para otorgación de títulos y un 17% para mejoramiento estructural (gráfica III-15).

Este panorama evidencia que la política de vivienda ha dirigido mayoritariamente sus esfuerzos a la reducción del déficit cuantitativo, con énfasis en la propiedad de la vivienda nueva. Tanto en zonas urbanas como rurales. Aunque aún persisten retos en este frente, el principal desafío es la reducción del déficit cualitativo.

Ahora bien, el diagnóstico de la vivienda a nivel regional en 2017 evidencia importantes brechas. El Caribe fue la región con mayores necesidades en calidad de las viviendas (26,58%), mientras que el Pacífico presentó los mayores retos en materia de déficit cuantitativo (8,37%). En contraste, la región Oriental registró los menores porcentajes (3,97% y 3,67%, respectivamente).

Las diferencias regionales60 se reflejan también en variables relacionadas con la provisión del bien. Al analizar los precios de VIP y VIS nuevas, tomando como referencia las cifras de Coordenada Urbana. Se observa una heterogeneidad entre departamentos y al interior de estos61. Para VIP, se encontró que el precio medio del metro cuadrado osciló entre $754.688 y $1.643.690, siendo Quindío y Caldas las regiones con mayores niveles promedio, en contraste con Antioquia y Valle, que presentaron los más bajos (gráfica III-16). Así, hubo una brecha de hasta $889.009.

 En el caso de la VIS, Santander, Antioquia y Cundinamarca:

Registraron los mayores precios promedio del metro cuadrado, alcanzando valores de hasta $2.637.000; mientras que Meta, Valle y Antioquia, los menores, con un mínimo promedio de $606.855/m² (gráfica III-17).

 Por otra parte, aún persisten desafíos en materia social y de acceso al financiamiento. En el primer caso, de acuerdo con la evaluación del Programa de Vivienda Gratuita (fase I). Se recomienda el fortalecimiento del acompañamiento social, toda vez que “al reubicar a los hogares y alejarlos de sus familiares y amigos, es posible que se destruya la confianza en los vecinos y se reduzcan sus redes sociales, incluyendo su participación en organizaciones62 (DNP, 2014a).

Además, a pesar de los esfuerzos que se han adelantado en materia de subsidio y cobertura a la tasa de interés para apoyar la demanda, la profundización financiera en Colombia aún muestra un rezago importante frente a sus pares en la región. La cartera hipotecaria del país permanece en niveles del 6% del PIB, mientras que el promedio latinoamericano alcanza un 9,6% y, de manera particular, la relación para la cartera de VIS no supera el 2%.

Esto implica que las condiciones del mercado crediticio no estarían permitiendo que más hogares accedan a la oportunidad de adquirir vivienda.

En cuanto al entorno de la vivienda, también se encuentra que éste presenta deficiencias cualitativas, especialmente relacionadas con condiciones de riesgo. En efecto, el 28% de la población se encuentra en áreas susceptibles a inundación; el 31%, en áreas propensas a remoción en masa; y el 87%, en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia (Cortés, 2017).

Esto evidencia la necesidad de mejorar la calidad de las viviendas y garantizar espacios habitables en condiciones adecuadas.

Sin embargo, es importante tener en consideración que no existe una única forma de aproximarse al mejoramiento. Por lo cual se debe responder a las necesidades particulares de los hogares y sus barrios de manera diferencial.

Entre tanto, los desequilibrios entre la oferta y la demanda se evidencian en la relación entre la formación de hogares urbanos (280.005, promedio anual (Misión Sistema de Ciudades, 2018). Entre 2010 y 2017), y las viviendas iniciadas (223.347 (DNP, 2018b) en el mismo periodo). Esto acentúa el déficit y refleja que el mercado formal no logra absorber la demanda. Que resulta siendo atendida mediante el mercado informal o de alquiler.

Frente a esta última modalidad, entre 2005 y 2017 (DANE-GEIH, 2017a), el alquiler en Colombia pasó de 37 a 45 hogares por cada 100. Para un estimado total de 5,08 millones (gráfica III-18). Esta dinámica puede explicarse por algunas bondades del arrendamiento como son: los impactos positivos sobre el mercado laboral. Al permitir mayor movilidad de la mano de obra, menores costos y tiempos de transacción (Torres, 2014); mejores condiciones de calidad del stock (solo el 7,7% de la vivienda en arrendamiento presenta déficit cualitativo); y dinámica de precios más estable (al comparar el Índice de Precios de Vivienda Nueva – IPVN – y el Índice de Precios del Consumidor – IPC – para alquiler, se encuentran variaciones del 98,5% y del 36,3%, respectivamente, entre 2009 y 2017).

 Particularmente, el alquiler es un vehículo de acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos:

Dado que el 83% de los arrendatarios registró ingresos inferiores a 4 SMMLV (DANE-GEIH, 2017a). Además, mientras que estos hogares destinaron 40,2% de su ingreso al canon, los hogares entre 0-2 SMMLV usaron el 52% (superando los estándares internacionales del 30% (Banco de la República, 2015)), lo que restringe su capacidad de ahorro. En adición a lo anterior, el 45,6% de estos hogares reportó condiciones de informalidad63 y difícil acceso a instrumentos de financiación convencionales.

Por otra parte, la presión sobre la generación de oferta de vivienda también proviene de la tasa de crecimiento de los hogares, la cual se estima en un 2,2% entre 2018-2022, superando el 1,17% de la población, debido a la reducción en el tamaño de los hogares, que entre 2011-2017 pasó de 3,6 a 3,4 personas (Misión Sistema de Ciudades, 2018). Esta presión, junto con la falta de suelo urbanizable disponible (Pacto por la Descentralización), contribuye a la absorción de la demanda a través del mercado informal, alentando la formación de asentamientos precarios.

Este fenómeno se ha evidenciado en gran parte del territorio nacional:

En donde terrenos de propiedad de las entidades públicas han sido ocupados ilegalmente, generando problemas de tenencia en el país. No obstante, de acuerdo con Moreno (2017), debido a la ausencia de lineamientos nacionales que establezcan criterios estándar para la identificación de estos territorios, son diversos los mecanismos mediante los cuales los municipios se aproximan a la identificación de asentamientos precarios, siendo los predominantes: (1) zonas de riesgo por vulnerabilidad frente a eventos naturales; (2) zonas de origen informal por ausencia de norma urbanística; y (3) polígonos de tratamiento urbanístico de mejoramiento integral, según el POT64 (tabla III-8) En consecuencia, la información disponible no es comparable y, por tanto, se desconoce la magnitud, escala y profundidad del fenómeno a nivel nacional, dificultando la focalización e intervención de las zonas (Moreno, 2017).

Si bien no se dispone de un inventario de asentamientos precarios, a nivel internacional se ha encontrado evidencia de las bondades de intervenciones en infraestructura social: en México, el Programa Hábitat encontró que, por cada peso invertido en el mejoramiento del espacio público y la oferta institucional, el valor de las viviendas en las zonas intervenidas se incrementó en 2,85 pesos (Rojas, 2009).

La vivienda constituye un elemento estructurador del entorno

 Así, teniendo en cuenta que la vivienda constituye un elemento estructurador del entorno y contribuye a la movilidad social, su desarrollo en condiciones informales produce un territorio cercano inadecuado e incompleto. Por ende, resulta relevante priorizar la atención de estos espacios con criterios de sostenibilidad65, que permitan mejorar sus condiciones físicas y sociales, y facilitar el acceso de los hogares a bienes y servicios de calidad.

Para ello, el sector constructor deberá estar en capacidad de responder a estas necesidades de manera adecuada. Si bien la construcción genera el 6% del empleo a nivel nacional (1,35 millones) y está encadenado con 27 sectores del aparato productivo, es un sector con poca productividad a causa de la informalidad y baja capacitación de la mano de obra, altos tiempos de trámites e incipiente inclusión de criterios de sostenibilidad, entre otros.

En mano de obra, la productividad por hora trabajada del sector en el país es una de las más bajas del mundo y se ha contraído en los últimos 10 años a una tasa promedio del 0,4% (McKinsey & Company, 2017). Además, la formación educativa (CAMACOL, 2015) de los trabajadores es limitada: el 43% de los maestros de obra cuentan con formación secundaria, 61% de los oficiales con básica primaria y 68% de los ayudantes no cuentan con estudios de bachillerato.

En cuanto a tramitología, existen retrasos en la entrega de permisos y trámites de urbanismo y construcción de las autoridades estatales y prestadores de servicios públicos. Así como tiempos excesivos, duplicidad de requisitos y desarticulación entre entidades. De acuerdo con el Doing Business 2018, Colombia se ubica en la posición 81 de 186 en manejo de permisos de construcción66, muy por debajo de países como Chile (15), Costa Rica (61) y Paraguay (70).

En materia de sostenibilidad, se evidencia poco conocimiento y débil implementación de políticas de construcción sostenibles (Pacto por la Sostenibilidad).

En efecto, solo once municipios han implementado políticas en esta dirección67. Adicionalmente, se ha evidenciado que los procesos constructivos son susceptibles de ser mejorados.

Con base en lo anterior, se identifica la necesidad de avanzar en tres frentes de la política de vivienda y entornos: (1) mejorar condiciones físicas y sociales de viviendas, entornos y asentamientos precarios; (2) profundizar el acceso a soluciones de vivienda digna de manera diferencial; y (3) incrementar la productividad del sector de la construcción.

• 54 Fuente de agua mejorada, adecuada eliminación de excretas, pisos adecuados, paredes adecuadas y hacinamiento crítico.
  55 ODS 6: “Agua limpia y saneamiento”; ODS 7: “Energía asequible y no contaminante”.
  56 DNP, a partir de DANE (2018a).
  57 DNP, a partir de DANE (2011).
  58 DNP, a partir de Banco Agrario de Colombia (2018).
  59 Sobre costos de transporte por difícil acceso a los predios y el mal estado de las vías, principalmente en la época de lluvias, lo que motiva el uso de métodos no tradicionales para el transporte de materiales, como el transporte mular.

• 60 Actualmente, la normatividad contempla criterios de política diferencial en materia de topes de vivienda prioritaria y social. La ley 1537 de 2012 señala, en su artículo 14, que “En los departamentos de Amazonas, Guainía, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Putumayo, Chocó, Vaupés y Vichada, la Vivienda de Interés Prioritario podrá superar el valor de los 70 SMMLV, teniendo en cuenta los costos de los materiales de construcción y el transporte de estos, de acuerdo con la reglamentación y previa aprobación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.
  61 Se tomó el precio corriente promedio del metro cuadrado para el año 2017; el mínimo y máximo corresponde a los valores de las ciudades que se toman para cada departamento.
  62 Dentro de estas, se incluyen organizaciones de carácter comunitario, social o religiosas, entre otras.
  63 Medido a través de seguridad social y cotizantes a régimen contributivo y especial.
  64 La definición de los polígonos de mejoramiento no se basa en una metodología que permita un diagnóstico riguroso, por lo que deja el proceso al libre entendimiento de quienes realizan los estudios de cada municipio.
  65 De acuerdo con lo definido en el Documento CONPES 3919 Política Nacional de Edificaciones Sostenibles.
  66 Procedimientos, tiempo y costo para construir un almacén, incluyendo la obtención de licencias y permisos, la compleción de las notificaciones e inspecciones requeridas, y la obtención de conexiones a servicios públicos.
  67 Política Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de Bogotá, y Acuerdo Metropolitano 023 de 2015 que adopta la política de construcción sostenible del Valle de Aburrá.
  68 Un ejemplo de este ejercicio se ha realizado para Bogotá en el marco del programa de MCY.
  69 La Ley 546 de 1999, modificada por el Decreto Ley 890 de 2017, establece que debe destinarse el 20% de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con las que cuenta Finagro para: (1) la financiación de vivienda de interés social (VISR) y prioritario (VIPR); y (2) para programas de adquisición, mejoramiento y construcción.
  70 Pacto Nacional por la Creación de Oportunidades-Sector Ciudad y Vivienda