Transformación de la Administración Pública

A. 

El Estado colombiano ha enfrentado múltiples reformas en los últimos 60 años. Una primera etapa, durante el periodo 1957 a 1980, las reformas se caracterizaron por ajustes asociados a la burocratización, la centralización y la jerarquización de la administración pública.

En las siguientes, a partir de la década de los ochenta y hasta la actualidad, dan un giro radical y se enfocan en el fortalecimiento del Estado y en el logro de mayores eficiencias en la administración pública1.

En el marco del segundo grupo, la tendencia ha sido a eliminar entidades, extender la descentralización y democratizar la repartición de los recursos, entre otros.

No obstante, en el esfuerzo por responder a las demandas crecientes, pero también por las inercias propias de la gestión pública, se continúa evidenciando duplicidad de funciones, colisión de competencias, deficiencias en los procesos de gestión, fragmentación de servicios, carga administrativa desproporcionada, desarticulación entre las entidades, e ineficacia en el logro de los resultados.

Las reformas a asumir deben contemplar, entre otros, aspectos que impacten el tamaño y la eficiencia del Estado.

Tales aspectos incluyen: calidad en la prestación de los servicios2, empleo público y ajustes normativos, recursos y desarrollo de competencias que permitan enfocar los resultados de las entidades públicas y hacer de la administración pública el mejor lugar para trabajar.

El Pacto por la Gestión Pública Efectiva propone la hoja de ruta:

Para la transformación de la administración pública a través de cuatro elementos:

• Cualificar la arquitectura institucional.
• Mejoramiento en el desempeño de los sectores e instituciones en términos de eficiencia y eficacia.
• Elevar la profesionalización del Estado.
• Ampliar el acceso a educación y formación en asuntos públicos.

1.Diagnóstico

Para alcanzar un Estado cada vez más eficiente y al servicio del ciudadano, es necesario identificar las diferentes problemáticas que afectan el desempeño administrativo público y su situación actual.

Se debe resolver la forma de evaluar y apropiar un proceso de mejoramiento continuo para que las transformaciones organizacionales, no solo den respuesta al desarrollo de estrategias sobre el tamaño y contenido del gasto público, sino que permitan impulsar una visión prospectiva y conjunta de Estado.

La reciente adopción de iniciativas como la implementación de un Presupuesto Orientado a Resultados (PoR), se ha visto obstaculizado por una dinámica institucional que no facilita la innovación en los procesos, ni provee la flexibilidad necesaria para aunar esfuerzos en los diferentes niveles de Gobierno.

Se destacan las siguientes problemáticas:

• Rigidez en los arreglos institucionales para una adecuada gestión.

• Baja profesionalización del empleo público:

  Actualmente persisten deficiencias en el desempeño de los servidores públicos que se traducen en el bajo cumplimiento de los objetivos institucionales. Estas deficiencias se explican en gran medida por la falta de formación profesional y de conocimiento de lo público. Por otro lado, existen importantes asimetrías entre la formación y el desempeño de los servidores del nivel nacional frente al nivel territorial.
  
  Hoy Colombia cuenta con 1.198.238 servidores públicos, de los cuales el 73 % corresponde a la rama ejecutiva del orden nacional y el 18 % al orden territorial. De los 877.482 trabajadores de la rama ejecutiva del orden nacional, el 38 % son docentes, el 47 % de uniformados y el 12 % planta de personal permanente5. La distribución puede observarse en la gráfica XV-1:
  
  
  En cuanto a la proporción de personal empleado, temporalmente y por planta, el panorama es el siguiente (tabla XV-1):
  
  

• En muchos casos no se cuenta con estructuras ni plantas de personal que permitan a las entidades el cumplimiento de sus objetivos, especialmente en el orden territorial:

  Por lo que se hace necesario iniciar procesos de fortalecimiento institucional mediante el diseño y la implementación de procesos administrativos, estructuras, plantas y manuales de funciones tipo, y de acuerdo con las capacidades de estas entidades.

• Existen deficiencias técnicas y conceptuales en la evaluación y el diseño de los puestos de trabajo y de perfiles por competencias, y la definición de competencias laborales. Adicionalmente, no se cuenta con mecanismos que permitan la movilidad salarial horizontal y vertical, lo que convierte al sistema de carrera administrativa colombiano en un modelo rígido.
  
  Existen grandes debilidades en la provisión de los empleos públicos, especialmente en lo relativo a la falta de planeación del talento humano, lo cual da lugar a figuras que van en contra del sistema de méritos como son: los nombramientos provisionales, los encargos y los contratos de prestación de servicios, los cuales afectan la productividad por la alta rotación del personal que se traduce en mayores costos de transacción, por lo tanto, en menores eficiencias.

• Igualmente, existe un importante reto por mejorar la percepción que se tiene en el país del servidor público, así como por lograr que el servidor público haga parte de una cultura organizacional fuerte que promueva su sentido de pertenencia y vocación hacia lo público.

• Todos estos aspectos se pueden observar en los resultados del país en el Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC)7.

  Este índice para Colombia se encuentra en un nivel medio con 52 puntos sobre 100 posibles (2013, última información disponible), que representa una mejora de seis puntos con respecto a 2004), por debajo de Chile (67 puntos), Brasil (65) y Costa Rica (54) al nivel de Uruguay (52), y por encima de México (41) y República Dominicana (39).
  
  Este índice evalúa, además de la planificación del talento humano, aspectos relacionados con la organización del trabajo, la remuneración, la evaluación y el desarrollo humano, entre otros.
  
  Dado lo anterior, se debe reconocer que existen otras dificultades en materia de empleo público relacionadas con la formación, la capacitación, los estímulos y la evaluación del desempeño laboral de los servidores públicos, aspectos que se deben fortalecer para consolidar un modelo de Empleo Público profesional soportado en marcos institucionales adecuados y modelos de gestión que potencien la capacidad de la administración pública hacia la consolidación de un Estado eficiente, un desempeño institucional eficaz, mayor crecimiento y motivación en los servidores públicos, y una plena confianza ciudadana en las entidades públicas.
  
  Se pudo establecer, por ejemplo, que las evaluaciones de desempeño laboral no son utilizadas como recurso de corrección para deficiencias identificadas.
  
  Existen grandes diferencias entre las evaluaciones internas de los servidores públicos (evaluaciones de desempeño), y las evaluaciones externas realizadas a la gestión de las entidades en la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos (evaluaciones que hacen los usuarios sobre el servicio prestado por las entidades).

(Lea También: Gasto Público Efectivo)

2.Objetivos y estrategias

a. Objetivos

Con el fin de avanzar hacia una gestión pública más efectiva con una administración pública transformada y al servicio del ciudadano, se establecen los siguientes objetivos: (1) evaluar la arquitectura institucional del Gobierno con el fin de redefinir misiones, roles y competencias que permitan el funcionamiento eficiente del Estado en los diferentes niveles del Gobierno, (2) mejorar la eficiencia y productividad en la gestión y las capacidades de las entidades públicas de los sectores, (3) elevar el nivel de profesionalización del Estado y fortalecer la excelencia en el ingreso al empleo público, y (4) incrementar el nivel de desempeño de los servidores públicos y promover el acceso incluyente a la educación en administración pública.

b. Estrategias

1) Objetivo 1. Evaluar la arquitectura institucional del Gobierno con el fin de redefinir misiones, roles y competencias que permitan el funcionamiento eficiente del Estado en los diferentes niveles de Gobierno

a) Transformación de la administración pública

La transformación de la administración pública se concentrará en la redefinición del Estado como agente dinamizador de la economía y el desarrollo del país.

La innovación institucional, el crecimiento económico y social requieren un entorno favorable basado en la existencia de un Estado simple pero eficiente y productivo.

Se desarrollará un proceso de revisión y ajuste al marco regulatorio existente y a la estructura y funciones de las instituciones que conforman el Gobierno, empezando por la rama ejecutiva del orden nacional. Este esfuerzo se considera un pilar fundamental de las acciones de la administración.

Tener entidades con una misión clara en respuesta al nuevo orden económico y a las necesidades actuales de la ciudadanía, con un sistema de pesos y contrapesos bien definidos que se posicione a la vanguardia del Gobierno corporativo, lo que es indispensable para cumplir con los propósitos de este Plan Nacional de Desarrollo.

Mejorar la arquitectura institucional del Estado desde el nivel central, permitirá también un ajuste a la forma como este se relaciona con los diferentes niveles de Gobierno, y de esta manera lograr mayores sinergias y eficiencias en términos de concurrencia y complementariedad.

Una mejor institucionalidad permitirá también una mayor identidad del ciudadano frente a la oferta institucional que brindan las entidades.

Esta arquitectura facultará realizar el ajuste en las contrataciones y gastos de personal que apoyan áreas misionales de las entidades públicas.

En la actualidad existen algunas duplicidades y excesos de trámites que afectan la productividad y la competitividad de la economía, por lo que se requiere la adopción de una estrategia que promueva sinergias en las entidades del Estado para aumentar su eficiencia y mejorar la atención al ciudadano.

Es posible ahorrar trámites innecesarios en el desempeño de las funciones esenciales del Estado, de modo que esto conlleve ahorros, así como la atención de buena parte de estas demandas y solicitudes de los ciudadanos por la vía digital y automática.

Así mismo, promoverá la innovación pública, la implementación de las mejores prácticas en las instituciones, el fortalecimiento de los incentivos al empleo público y el desarrollo de las acciones que permitan la evolución y transformación de la administración pública.

Para lo anterior:

• El Gobierno nacional, en cabeza de la Presidencia de la República, el DNP y el DAFP, liderará la realización de una misión para la efectividad de la institucionalidad pública que tendrá como fin la revisión de la organización de la administración pública actual. Análisis del proceso presupuestal y la obtención de resultados, la efectividad en la provisión (delivery) de servicios públicos y servicios sociales, la profesionalización y estructura de incentivos del empleo público, el Estado digital, la coordinación intergubernamental y la cultura de lo público, entre otros.
  
  El cambio institucional será permanente durante este Gobierno y buscará la efectividad de las instituciones y la incorporación de prácticas innovadoras de gestión pública.

• En el proceso de reforma y transformación de la administración pública:

  El Gobierno priorizará las áreas hacia las que se enfocarán los cambios, creará una hoja de ruta clara para, hacer seguimiento a la implementación, mantener la flexibilidad del sistema durante el proceso de reforma o transformación, comunicar adecuadamente los resultados de la reforma y, especialmente, fortalecer el liderazgo tanto individual como colectivo, de manera que se logre cohesión del Gobierno alrededor de las reformas (OCDE, 2014).

• Cada cabeza de sector será responsable de adelantar en su fuero, la identificación de duplicidades y traslape de funciones entre sus entidades, y deberá proponer los planes de acción para el ajuste en los casos en los que sea necesario.

• El Gobierno, en cabeza de la Presidencia de la República, priorizará los planes de ajuste, de manera que permitan mitigar duplicidades y traslapes en los diferentes sectores, en escenarios de austeridad y eficiencia del uso de los recursos públicos.

• Identificar y generar sinergias dentro de las dependencias y entidades de la rama ejecutiva, con miras a optimizar los recursos y a permitir el fortalecimiento de los programas prioritarios que señale el Gobierno nacional.

• Las sinergias también se producirán en términos de información pública. Para ello, algunos sistemas se unificarán, otros interoperarán y otros se crearán. En ese sentido, la misión mencionada anteriormente permitirá identificar la forma de hacer más eficiente el uso y disposición de la información del Gobierno.
  
  

2) Objetivo 2. Mejorar la eficiencia y productividad en la gestión y las capacidades de las entidades públicas de los sectores.

a) Coordinación intra e intersectorial

Para mejorar la eficiencia y productividad en la gestión pública, es necesario avanzar en la evaluación institucional dentro de cada sector, con el fin de identificar los cuellos de botella que impiden una mayor sinergia intra e intersectorial. Para ello: 

• El DAFP consolidará el Modelo Integrado de Planeación y Gestión en las entidades públicas del orden nacional y territorial, y diseñará un esquema de asesoría técnica integral de acompañamiento por parte de las entidades líderes de las políticas de gestión y desempeño.

• Con el fin de mejorar de la provisión de bienes y servicios y la efectividad de la gestión pública, el Gobierno, en cabeza de la Presidencia de la Republica, liderará el ajuste de los actuales mecanismos de coordinación sectorial y el trabajo en redes de gobierno ascendente para la promoción y ejecución de las diferentes políticas públicas.

• El DAFP promoverá la adopción de estructuras y plantas tipo por parte de los municipios que presentan niveles de bajo desempeño, según los resultados de diferentes referentes de gestión de los territorios.
  
  Para ello propondrá los ajustes normativos necesarios que permitan la flexibilización de herramientas, metodologías e instrumentos de acuerdo con las capacidades institucionales, especialmente en temas de gestión documental, transparencia y acceso a la información.

Objetivo 3. Elevar el nivel de profesionalización del Estado y fortalecer la excelencia en el ingreso al empleo público

a) Desarrollo integral de los servidores públicos

Para elevar el nivel de profesionalización del Estado, se requiere contar con servidores públicos comprometidos, cualificados y productivos, que incorporen los principios de eficacia y eficiencia, se sientan orgullosos de pertenecer a la administración pública y estén orientados a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y el logro de resultados.

Para ello se requiere:

• El DAFP, en coordinación con la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), promoverá a la ESAP como institución acreditada para ser el operador de los procesos de selección para proveer las vacantes de los empleos de carrera administrativa en los municipios de quinta y sexta categoría. La ESAP asumirá en su totalidad los costos que generen los procesos de selección.

• El DAFP diseñará un plan nacional de competencias laborales para servidores públicos alineado con la política de empleo público y de gestión estratégica de talento humano.

• Las entidades del Gobierno nacional deberán proponer y desarrollar programas para mejorar las condiciones de la vida laboral de sus servidores, de manera que fomenten su desarrollo personal y profesional.

  Función Pública desarrollará un programa nacional de bienestar para los servidores públicos a través de estrategias como teletrabajo, bilingüismo, horarios flexibles en la jornada laboral, voluntariado y otros que incentiven el bienestar y la productividad de los servidores públicos, de modo que se impacte en la eficiencia y la gestión y se beneficie a los servidores en términos de ahorro de tiempo en el de desplazamiento y, en general, se les posibilite una mejor calidad de vida.

• El DAFP y la CNSC diseñarán e implementarán herramientas que garanticen la movilidad y el ascenso dentro del empleo público, mediante concursos, el desarrollo de competencias o de reconocimiento por buen desempeño.

• El DAFP y la Presidencia de la República avanzarán en la definición de una política de ética, integridad y liderazgo para los servidores público.

• Objetivo 4. Incrementar el nivel de desempeño de los servidores públicos y promover el acceso incluyente a la educación en administración pública

  a) Más gerentes públicos
  

  El país contará con más gerentes públicos, comprometidos y éticos y con liderazgo, especialmente en el nivel territorial. Para ello:

• DAFP y la ESAP diseñarán e implementarán programas diferenciados de formación y capacitación en administración pública, especialmente en el nivel territorial.

  Se actualizará permanentemente la oferta académica en administración pública, bajo una metodología de vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva que garantice la identificación de necesidades de los servidores públicos y las tendencias en materia de administración pública.

• Se garantizará el acceso y la participación efectiva en los programas de formación y capacitación ofrecida por la ESAP a los diferentes sectores sociales en los asuntos públicos, según las categorías y grupos poblacionales, y a aquellos que se definan como prioritarios, a través de la implementación de una metodología de medición diferenciada de resultados de los procesos de capacitación.

• Eliminarán progresivamente las barreras socioeconómicas para el acceso a la educación en la ESAP. A partir de 2019 y hasta el 2022 la entidad dispondrá de 1.000 matrículas gratuitas anuales para nuevos estudiantes en el programa de Administración Pública Territorial (APT). La población beneficiada con la gratuidad deberá corresponder a los estratos 1 y 2 de los municipios de categoría 5 y 6.

• Para hacer efectivo el beneficio de la exoneración, los municipios donde los estudiantes accedan a dicho programa deberán permitir que ellos ejerzan tareas, por mínimo de un año, donde los conocimientos adquiridos contribuyan al mejoramiento de su desempeño institucional, y certificarán dicho aporte para evitar asumir el costo total del programa cursado. La forma de vinculación por ese año deberá ser estudiada y viabilizada por el DAFP en concertación con los municipios beneficiarios.

• Se ampliará y fortalecerá la realización de prácticas laborales en el sector público, con los mejores estudiantes de pregrado y posgrado para impulsar la vinculación al servicio público del talento joven.
  
  

3. Metas

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• • 1 Afirmación tomada del documentado “El Estado del Estado: un paso adelante y medio atrás” de agosto de 2018. Producido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
    
    2 Entre los más importantes se encuentran los sistemas de control interno creados por la Ley 87 de 1993 y la Ley 489 de 1998, el Sistema de Desarrollo Administrativo previsto en la Ley 489 de 1998, el Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) de la Ley 872 de 2003, el Sistema de Gestión previsto en la Ley 1572 de 2015, y recientemente el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG), que integró y articuló estos tres sistemas, 11 entidades y 17 políticas.
    
    3 Como lo señala la OCDE, la gobernanza multinivel define las relaciones de los actores públicos entre diferentes niveles administrativos.
    4 Las estrategias para responder de manera más efectiva a los retos de la gobernanza multinivel entre el Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales se abordan en la línea A del Pacto por la Descentralización.
    
    5 Es el conjunto de los empleos permanentes requeridos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a una entidad, identificados y ordenados jerárquicamente y que corresponden a un sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos.

    6 Orden Territorial:

    Alcaldías, gobernaciones, concejos, personerías, contralorías territoriales y entidades descentralizadas. Rama Judicial: Altas Cortes, Fiscalía General de la Nación e Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Entes Autónomos: Corporaciones Autónomas, Entes Universitarios Autónomos y Especiales (Autoridad Nacional de Televisión -ANTV, Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC y Banco de la República). Organismos de Control: Procuraduría General de la Nación, Auditoría y Contraloría General de la República, Fondo de Bienestar Social de la Contraloría y Defensoría del Pueblo. Organización Electoral: Consejo Nacional Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil y el Fondo Rotatorio de la Registraduría. Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición: Justicia Especial para la Paz, Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la convivencia y la no repetición, y la Unidad de búsqueda de personas dadas por desaparecidas. Rama Legislativa: Senado y Cámara de Representantes.
    
    7 El IDSC es elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a partir del diagnóstico de las áreas del talento humano. La metodología evalúa los puntos críticos para acceder al servicio civil de carrera. Su escala va de 0 a 100, donde el máximo puntaje refleja un mejor desempeño.