Función del AGCS en la Liberalización de los Servicios Financieros

En la presente sección se examina la función del AGCS en la liberalización de los servicios financieros; empieza con una explicación de cómo se ajustan los derechos y obligaciones resultantes del AGCS; –y los compromisos contraídos en las negociaciones– al marco de política más general del sector de los servicios financieros.

A continuación, se procede a explicar la naturaleza de los compromisos contraídos en el marco del AGCS; y se examinan algunas razones en favor del establecimiento de compromisos en materia de acceso a los mercados y trato nacional en dicho marco.

Función del AGCS

El AGCS aborda algunas, pero no la totalidad, de las intervenciones de política que afectan al sector financiero

Cabe hacer una cuádruple distinción entre los diferentes tipos de intervención estatal que podría tener una repercusión en el sector de los servicios financieros. 1

En primer lugar, está la gestión de la política macroeconómica en general. Por ejemplo, cuando un banco central realiza operaciones de mercado abierto pueden verse afectadas las condiciones del sector financiero a través de la repercusión de esas intervenciones en la oferta monetaria, los tipos de interés o los tipos de cambio. Esas clases de interacción quedan totalmente al margen del ámbito del AGCS.

En segundo lugar; los gobiernos mantienen reglamentaciones cautelares con el fin de proteger al sector financiero y, en definitiva; la estabilidad de la economía y el bienestar de los consumidores.

Entre las medidas cautelares habituales cabe citar las siguientes: prescripciones en materia de coeficientes de suficiencia de capital y márgenes de solvencia, restricciones a la concentración del crédito o la distribución de la cartera de valores, prescripciones encaminadas a preservar la calidad de los activos, coeficientes de liquidez, controles de los riesgos de mercado, controles de gestión, y prescripciones en materia de divulgación y presentación de informes.

Como en el caso de la gestión de la política macroeconómica, los compromisos contraídos en el marco del AGCS no reducen en modo alguno el alcance de la reglamentación cautelar.

En el apartado a) del párrafo 2 del Anexo sobre Servicios Financieros se dispone lo siguiente:

«No obstante las demás disposiciones del Acuerdo, no se impedirá que un Miembro adopte medidas por motivos cautelares, entre ellos la protección de inversores, depositantes, tenedores de pólizas o personas con las que un proveedor de servicios financieros tenga contraída una obligación fiduciaria, o para garantizar la integridad y estabilidad del sistema financiero.»

Ese mismo párrafo continúa diciendo que cuando las medidas cautelares no sean conformes a las disposiciones del AGCS no deben utilizarse como medio de eludir los compromisos u obligaciones contraídos en el marco del Acuerdo. No es preciso consignar las medidas cautelares en las listas de compromisos específicos de los Miembros, ya que no se consideran limitaciones al acceso a los mercados ni al trato nacional.

En tercer lugar, los gobiernos pueden mantener otras reglamentaciones que, sin ser de carácter cautelar, puedan afectar sin embargo a las condiciones de funcionamiento y competencia de un mercado.

Entre esas medidas podría figurar, por ejemplo, la prescripción de conceder créditos a determinados sectores o particulares.

Podría también ordenarse que esos créditos se realizaran a tipos de interés preferenciales. Son muchos los economistas que han criticado la utilización del sistema financiero de esa manera como mecanismo político o instrumento de política industrial por considerarla un medio relativamente ineficiente de lograr objetivos particulares, así como un riesgo para la estabilidad financiera en caso de exceso.

Ahora bien, es importante señalar que esas políticas no están necesariamente sujetas a los compromisos contraídos en el marco del AGCS. El que lo estén o no depende de que se juzgue que constituyen limitaciones al acceso a los mercados o al trato nacional.

Si no son discriminatorias ni están encaminadas a restringir el acceso de los proveedores a un mercado, esas medidas normativas internas, que no obedecen a motivos cautelares, están comprendidas en el ámbito de las disciplinas del artículo VI del AGCS.

La finalidad del artículo VI es asegurarse de que las reglamentaciones nacionales relativas a prescripciones y procedimientos en materia de títulos de aptitud, normas técnicas y prescripciones en materia de licencias no constituyan obstáculos innecesarios al comercio.

A tales efectos, se exige que esos elementos de la reglamentación nacional se basen en criterios objetivos y transparentes, no sean más gravosos de lo necesario para asegurar la calidad del servicio y, en el caso de los procedimientos en materia de licencias, no constituyan de por sí una restricción al suministro del servicio. , normas técnicas y prescripciones en materia de licencias.2

En el artículo VI no se cuestiona, sin embargo, el derecho de los Miembros a perseguir objetivos de política públicos con respecto a los cuales se apliquen prescripciones y procedimientos en materia de títulos de aptitud

La cuarta esfera de intervención de política mencionada supra se refiere a la liberalización del comercio. Los gobiernos imponen muchas veces restricciones comerciales encaminadas a impedir u obstaculizar el establecimiento en el país de proveedores extranjeros de servicios o la oferta extranjera de servicios transfronterizos.

La reducción y eliminación de esas medidas constituye el núcleo de los esfuerzos de liberalización del comercio del AGCS. Como se explica brevemente en el recuadro 1, los Miembros contraen compromisos en materia de acceso a los mercados y trato nacional, que pueden quedar sujetos a ciertas limitaciones.

Esas limitaciones deben indicarse con respecto a cada uno de los cuatro modos de suministro: comercio transfronterizo, consumo en el extranjero, presencia comercial y movimiento de personas físicas.

Recuadro 1: Los servicios financieros en el AGCS El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que formó parte del conjunto de resultados de la Ronda Uruguay, es el primer acuerdo comercial multilateral sobre los servicios. El AGCS abarca todos los sectores de servicios, incluidos los servicios financieros, con excepción de los servicios prestados en ejercicio de facultades gubernamentales. En el AGCS el sector de los servicios financieros abarca todo servicio de carácter financiero. (Véase en el Apéndice 2 el párrafo 5 del Anexo del AGCS sobre Servicios Financieros). Al igual que en el caso de otros servicios, el comercio de servicios financieros se define con respecto a cuatro modos de suministro: 1) suministro transfronterizo, con arreglo al cual, por ejemplo, los consumidores de un país pueden obtener un préstamo de un banco extranjero, comprar valores a un banco extranjero o concertar un seguro con una compañía de seguros situada en el extranjero; 2) consumo en el extranjero, caso en el que los consumidores utilizan servicios financieros en el extranjero, por ejemplo mediante una cuenta bancaria abierta en el extranjero en un banco extranjero; 3) presencia comercial, caso en el que un banco extranjero u otra institución financiera extranjera establece una sucursal o filial en el territorio de un país y suministra servicios financieros; y 4) movimiento de personas físicas, caso en el que personas físicas de un país prestan un servicio financiero en el territorio de otro país Miembro. La finalidad del AGCS es negociar un conjunto de compromisos jurídicamente vinculantes con objeto de aumentar la previsibilidad y proporcionar transparencia sobre la base del principio de liberalización progresiva. El marco del AGCS se compone de: i) normas y obligaciones generales enunciadas en el AGCS; ii) anexos sobre sectores y temas específicos, con inclusión de un anexo sobre servicios financieros; y iii) listas nacionales de compromisos en materia de acceso a los mercados y trato nacional y listas de exenciones del trato NMF. Las principales obligaciones generales enunciadas en el AGCS son la de concesión de trato NMF (nación más favorecida) (artículo II) y la de transparencia (artículo III). Son aplicables en general a todos los sectores de servicios, aunque se permiten excepciones de la obligación de trato NMF en sectores específicos, a condición de que se enumeren las medidas correspondientes en la lista de exenciones del trato NMF y que tales exenciones no duren, en principio, más de 10 años. Las obligaciones específicas se refieren al acceso a los mercados y al trato nacional (artículos XVI y XVII, respectivamente). Únicamente se aplican a los servicios consignados en las Listas de Compromisos de los países, en las que se enumeran los compromisos específicos en materia de acceso a los mercados y trato nacional en forma de limitaciones o medidas aplicables. Esas limitaciones pueden ser horizontales (aplicables a todos los sectores) o por sectores específicos y se enumeran con respecto a cada uno de los cuatro modos de suministro. Por otra parte, el artículo XVIII brinda la posibilidad de que los países consignen compromisos adicionales no abarcados por los dos artículos anteriores. Algunos países han establecido sus compromisos específicos de conformidad con el Entendimiento relativo a los Compromisos en materia de Servicios Financieros, texto optativo que contiene un enfoque de la consignación de los compromisos basado en una «fórmula». Además de las disposiciones de los artículos XVI, XVII y XVIII, los compromisos específicos en materia de servicios financieros se establecen de conformidad con el Anexo sobre Servicios Financieros, que complementa las normas fundamentales del AGCS. En el apartado a) del párrafo 2 del Anexo se reconoce que los países podrán adoptar medidas por motivos cautelares, entre ellos la protección de inversores, depositantes y tenedores de pólizas, y para mantener la integridad y estabilidad del sistema financiero. Esas medidas no se utilizarán como medio de eludir los compromisos u obligaciones contraídos por un país en el marco del AGCS. No es preciso que esas medidas se consignen en las Listas de Compromisos Específicos de los países, independientemente de que estén o no en conformidad con otras disposiciones del AGCS, incluidas las de los artículos XVI y XVII. Además, en el artículo XII del AGCS se autoriza a los Miembros a establecer restricciones de carácter temporal en caso de graves dificultades financieras exteriores o de balanza de pagos, que habrán de ser objeto de consultas con los Miembros de la OMC.

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2 Como se dice en el Apéndice 1, algunos Miembros han consignado, al parecer, las medidas cautelares y otras intervenciones normativas en las listas de compromisos específicos. Ello ha dado lugar a cierta ambigüedad en la distinción entre las medidas que restringen el acceso a los mercados y/o el trato nacional y que, por tanto, deben consignarse en las listas y las que persiguen objetivos de política públicos de carácter no proteccionista y que, por consiguiente, deben quedar excluidas de las listas.

Las limitaciones al acceso a los mercados comprendidas en el ámbito del artículo XVI deben expresarse mediante una enumeración exhaustiva de seis tipos de medidas:

a) limitaciones al número de proveedores de servicios;

b) limitaciones al valor total de los activos o transacciones de servicios;

c) limitaciones al número total de operaciones de servicios o a la cuantía total de la producción de servicios;

d) limitaciones al número total de personas físicas que puedan emplearse en un determinado sector de servicios o que un proveedor de servicios pueda emplear;

e) medidas que restrinjan o prescriban los tipos específicos permitidos de persona jurídica o de empresa conjunta; y

f) limitaciones a la participación de capital extranjero.

También deben indicarse claramente las limitaciones al trato nacional comprendidas en el ámbito del artículo XVII, pero estas limitaciones no están sujetas a una enumeración exhaustiva o un sistema de clasificación, como en el caso de las medidas a que se refiere el artículo XVI.

En el artículo XX se especifica que las medidas incompatibles con los artículos XVI y XVII deben consignarse en la columna de la lista correspondiente a las limitaciones al acceso a los mercados.

El que determinados sectores o actividades se consignen en las listas de los Miembros depende del resultado de las negociaciones. No es, pues, de extrañar que existan variaciones considerables en cuanto a la naturaleza, alcance y ámbito de los compromisos específicos de los distintos Miembros.

Un precepto fundamental del AGCS, enunciado en el artículo XIX, es el principio de liberalización progresiva mediante sucesivas rondas de negociaciones.

La finalidad de la liberalización progresiva es reducir o eliminar con el tiempo los efectos desfavorables de las medidas oficiales en el comercio de servicios; con objeto de que haya mayor acceso a los mercados y trato nacional.

El proceso de liberalización ha de tener por fin promover los intereses de todos los participantes, sobre la base de ventajas mutuas; y conseguir un equilibrio global de derechos y obligaciones.

En el artículo XIX se estipula también que el proceso de liberalización se llevará a cabo respetando debidamente los objetivos de las políticas nacionales; y el nivel de desarrollo de los distintos Miembros, tanto en general como en los distintos sectores.

Los países en desarrollo tendrán flexibilidad apropiada para abrir menos sectores; liberalizar menos tipos de transacciones y aumentar progresivamente el acceso a sus mercados a tenor de su situación en materia de desarrollo.

Por otra parte, en el artículo IV del AGCS se pide a los Miembros que, mediante compromisos específicos negociados; ayuden a los países en desarrollo a fortalecer sus sectores nacionales de servicios y a mejorar su acceso a los canales de distribución y las redes de información.

Debe asimismo otorgarse prioridad a la liberalización en sectores y modos de suministro de interés para las exportaciones de los países en desarrollo.

Los países desarrollados deben establecer puntos de contacto; para facilitar la obtención de información relativa a las cuestiones comerciales y técnicas, el registro, reconocimiento; y obtención de títulos de aptitud profesional, y la disponibilidad de tecnología en materia de servicios.

Al aplicar las disposiciones del artículo IV ha de darse especial prioridad a los países menos adelantados; y han de tenerse particularmente en cuenta las grandes dificultades con que tropiezan esos países; para aceptar compromisos en vista de su especial situación económica y de sus necesidades en materia de desarrollo, comercio y finanzas.

El AGCS ofrece un medio de lograr la liberalización progresiva de manera no discriminatoria y de cosechar los beneficios de un sector financiero más eficiente, estable y diversificado

Cabe aducir por lo menos cuatro razones para el establecimiento de compromisos de acceso a los mercados y trato nacional en el marco del AGCS.

En primer lugar; un compromiso multilateral tiene el efecto de consolidar el grado de liberalización; alcanzado con el régimen de política existente o de consolidar compromisos de liberalización futura.

En ambos casos, al tratarse de compromisos multilaterales, las políticas nacionales adquieren mayor previsibilidad y seguridad.

Los compromisos multilaterales reducen el poder de los grupos de intereses nacionales; que pueden tratar de mantener posiciones privilegiadas sin tener en cuenta el compromiso del gobierno; de aumentar el bienestar de la población en general.

La liberalización del comercio en la Unión Europea, por ejemplo; se vio facilitada por un compromiso creíble de futura liberalización en forma del Acta Única Europea; y un período de ajuste entre su anuncio y su aplicación (Schuknecht, 1992).

En segundo lugar; la posibilidad de contraer compromisos de futura liberalización del comercio de servicios financieros puede contribuir a configurar y sostener; reformas macroeconómicas y normativas esenciales.

Según se dice en la sección V del presente estudio, para evitar efectos de desestabilización indeseables; la liberalización del comercio tiene que combinarse con una política macroeconómica apropiada y una reglamentación adecuada.

Es en este contexto en el que los compromisos de futura liberalización del comercio contraídos en el marco del AGCS pueden prestar una contribución; estableciendo un marco temporal para la realización de reformas normativas y de política macroeconómica esenciales; y añadiendo al proceso de reforma un sentido de finalidad, coherencia y urgencia.

En tercer lugar; los compromisos contraídos en el marco del AGCS constituyen una señal de estabilidad y de propósito; en materia de políticas para los inversores extranjeros potenciales.

El ofrecer mayor seguridad a los inversores extranjeros puede servir de estímulo a los países, puesto que tratan de atraer capital extranjero.

Con ello, no sólo pueden beneficiarse directamente los países del aumento de la inversión extranjera sino que pueden también evitar costos en los que podrían incurrir en otro caso al tratar de atraer capital mediante el ofrecimiento de diversos tipos de incentivos fiscales.

En cuarto lugar; la disposición a contraer compromisos en el marco de una negociación multilateral puede inducir a otros países a hacer lo mismo; en un círculo «virtuoso» de ventajas mutuas.

Ahora bien; este argumento puede entrañar ciertos riesgos; ya que puede desviar la atención de la realidad de que a quien más suele beneficiar la liberalización es a los países que realizan las reformas.

Ello es aún más cierto en el caso de los países más pequeños; que tropezarán probablemente con mayores dificultades que los más grandes para obtener reciprocidad de sus interlocutores comerciales.

Estas dificultades se ven tal vez mitigadas; en circunstancias en que la celebración de negociaciones de amplia base genera mayores oportunidades de concesiones mutuas; que las negociaciones centradas en una gama más restringida de sectores o cuestiones.

No obstante, aun en este último contexto de negociación; una participación activa puede contribuir a una atmósfera más propicia en negociaciones futuras.

Los compromisos de política que reflejan el nivel real histórico de liberalización del mercado; no fomentan de manera inmediata el objetivo declarado del AGCS de liberalización progresiva; pero tienen la ventaja de establecer un punto de referencia de apertura real que impide «retrocesos de política»; y que puede servir de base de compromisos de futura liberalización.

Los compromisos que reflejan medidas de liberalización adoptadas en el contexto de una negociación; o que entrañan compromisos de futura liberalización; contribuyen directamente al objetivo de liberalización progresiva.

Cabe observar que muchos; si no la mayoría, de los participantes en las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas, recientemente concluidas; contrajeron compromisos de un tipo u otro de futura liberalización del comercio (Low y Mattoo, 1997).

Los beneficios de participar en las negociaciones celebradas en el marco del AGCS son más limitados si los gobiernos deciden contraer compromisos; en materia de acceso a los mercados y trato nacional inferiores en realidad al statu quo de apertura de los mercados.

Aunque los compromisos inferiores al statu quo establecen un nivel mínimo garantizado de acceso a los mercados; niegan a los interlocutores comerciales una seguridad contractual en el marco del AGCS con respecto a sus actuales niveles de acceso a los mercados.

Si bien esos compromisos pueden basarse en la premisa; de que los gobiernos necesitan conservar cierta flexibilidad de política para hacer frente a situaciones imprevistas resultantes de los compromisos consignados en las listas; debe tenerse presente que el AGCS permite a los Miembros adoptar medidas cautelares adicionales; y medidas encaminadas a proteger la balanza de pagos en caso necesario; no obstante el carácter vinculante de los compromisos en materia de acceso a los mercados y trato nacional.