Obligados Aduaneros

Aspectos generales 

Toda persona que deba cumplir una obligación aduanera, cualquiera que sea, según lo establecido en el Decreto 390, es un obligado aduanero. En especial en lo que tiene que ver con las formalidades aduaneras inherentes a un régimen o destino aduanero. Así como aquellas obligaciones derivadas de cualquier otro proceso anterior o posterior al régimen aduanero.

No obstante, hay quienes también deben cumplir ciertas obligaciones que no están directamente relacionadas con las formalidades aduaneras del régimen o destino aduanero. Sino más bien, con el suministro de información o documentación, colaboración o apoyo, que en cualquier momento pueda requerir la Administración en desarrollo de los controles aduaneros que ella ejerce.

Así las cosas, los obligados aduaneros se han clasificado en directos e indirectos. Son obligados aduaneros directos, los importadores, los exportadores. El declarante del régimen aduanero o el operador de comercio exterior. Los indirectos, son los obligados a prestar colaboración o suministrar información a solicitud de la Administración.

Como ya se afirmó, dentro de los obligados aduaneros directos, se encuentra el denominado sujeto pasivo de la obligación de pago de los derechos a la importación, que siempre será el declarante del régimen aduanero.

Al definir el sujeto pasivo de la obligación de pago de la deuda aduanera, se les quita a los operadores de comercio exterior la responsabilidad del pago de la misma, salvo cuando dicho operador sea el declarante del régimen.

Hecha esta precisión, los obligados aduaneros directos pueden agruparse en dos categorías; o son declarantes o son operadores de comercio exterior. Bajo el entendido de que. Dentro del grupo de declarantes, los mismos cumplen también desde el comienzo de su operación de comercio exterior, el rol de importador o de exportador, según el caso.

Niveles de confiabilidad de los importadores, los exportadores y los operadores de comercio exterior 

Buscando la facilitación en las operaciones de comercio exterior y la racionalización de los controles aduaneros. Se introduce en el Decreto 390 un nuevo concepto que permite conocer y calificar o autorizar a ciertas personas que cumplan con los requisitos establecidos a estos efectos en el artículo 34 del mismo Decreto. En especial se exige una calificación de riesgo bajo y contar con concepto favorable emitido con base en la calificación de riesgo19.

Se llama la atención sobre la no exigencia de grandes capitales o de inmensos volúmenes de operaciones de comercio exterior, como requisito para la calificación o autorización o sencillamente para el reconocimiento de los niveles de confianza. La experiencia pasada demostró que el tener capacidad económica considerable no es garantía de que se tengan antecedentes satisfactorios en materia aduanera. Por el contrario, este principio generó tratos discriminatorios para quienes. A pesar de su tamaño, resultaban altamente confiables para la Administración.

Sin embargo, la solvencia económica para desarrollar las operaciones de comercio exterior y para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias. Al igual que el origen de los fondos, son elementos muy importantes para la gestión del riesgo de la Entidad20.

El conocimiento y calificación o autorización de los importadores, exportadores o de los operadores de comercio exterior, facilita el comercio porque reduce tiempos, elimina o disminuye el monto de las garantías y difiere el cumplimiento de ciertas obligaciones aduaneras, entre otros beneficios, según el reconocimiento otorgado.

A su vez, reduce el costo administrativo al enfocar los controles sobre los que signifiquen un mayor riesgo para la Administración y no sobre los que resultaron confiables y cumplidores de la norma.

Beneficios21 

De acuerdo a la autorización o calificación otorgada, los importadores, los exportadores y los operadores de comercio exterior, recibirán unos beneficios o tratamientos especiales que se espera sirvan de estímulo para el cumplimiento voluntario de la obligación aduanera.

El Operador Económico Autorizado, quien es el que ostenta la máxima categoría en niveles de confianza, es quien recibirá los mayores beneficios. Los importadores, exportadores y operadores de comercio exterior, de confianza, entran en una categoría menor de reconocimiento y por tanto sus beneficios están limitados.

Y para el exportador autorizado, su beneficio está referido solo a la expedición de declaraciones de origen o declaraciones en factura, de conformidad con los acuerdos comerciales, a no ser que también tenga la calidad de Operador Económico Autorizado o se califique como de confianza, en cuyo caso también accederá a los beneficios previstos para estas categorías.

El exportador que tenga la calificación de exportador autorizado, puede disponer de un sistema simplificado de prueba de origen para los Acuerdos Comerciales que contemplen dicha figura. Por ejemplo, el Acuerdo Comercial entre la Unión Europea, Colombia y Perú – TLC Colombia/EFTA –22 

En este caso se permite que la prueba de origen sea una declaración en factura o en otro documento comercial en lugar de un certificado de origen que tenga que ser sellado cada vez por la Autoridad Aduanera23 por cada operación de exportación.

El exportador que extienda una declaración en factura estará dispuesto a presentar en todo momento, a petición de las autoridades aduaneras del país de exportación, todos los documentos que demuestren el carácter originario de las mercancías y que, además, se cumplen las demás condiciones previstas en las normas de origen de los Acuerdos Comerciales. Al respecto vale la pena recordar la obligación del exportador de conservar por cinco años dichos documentos.

La DIAN ha elaborado cartillas dispuestas en su página web

Para orientar a los usuarios en materia de aplicación de las reglas de origen de los diferentes Acuerdos Comerciales.

Por último, se destaca dentro de los beneficios, la no exigencia de garantías para el Operador Económico Autorizado. La reducción de las garantías para el de confianza. La realización de pagos consolidados y el pago diferido de los derechos e impuestos a la importación hasta por un (1) mes, contado a partir del retiro de la mercancía. El desaduanamiento en la importación o el aforo en la exportación, en las instalaciones del declarante; y el desaduanamiento abreviado.

Declarante 

Como bien se dijo al comienzo de este texto, el declarante ya no es más el que firma una declaración de un régimen aduanero. Es el que hace tal declaración, ya sea a nombre propio o en cuyo nombre se realiza por parte de un tercero.

Como declarante, el obligado aduanero asume una serie de responsabilidades derivadas de su actuación ante la Administración Aduanera, ya sea de manera directa o a través de quien lo represente mediante un agenciamiento aduanero.

La primera obligación como declarante es el aporte de la totalidad de la información y documentos que de manera veraz soportarán la declaración aduanera. Si la declaración la elabora directamente el declarante, responderá por el lleno total de los datos exigidos en la misma y por la correcta determinación del valor en aduana. Si la hace una agencia de aduanas a nombre del declarante, esta responsabilidad recaerá sobre la agencia.

En todo caso, el pago de los derechos e impuestos, intereses, valor del rescate y sanciones a que haya lugar, siempre será obligación del declarante como sujeto pasivo de la obligación.

En su rol de importador

También asume obligaciones que inician desde antes del embarque de las mercancías en el exterior o de la llegada de las mismas; por el suministro de los datos comerciales requeridos según lo establecido en el parágrafo del artículo 21 del Decreto 390. Por la entrega al transportador, al agente de carga o al operador de transporte multimodal. De la información relacionada con su Número de Identificación Tributaria – NIT – y el del consignatario cuando sean diferentes.

Así como la entrega del código arancelario referido a la partida o subpartida arancelaria de la mercancía; y por las actuaciones relacionadas con la inspección previa de las mercancías24 en lugar de arribo o en depósito. Lo anterior sin perjuicio de las demás obligaciones que le señala el Decreto 390.

Por último, es importante advertir que una ventaja que trae el Decreto 390 mencionado, es la liberación de la obligación. Para el declarante, de utilizar los servicios de una agencia de aduanas; lo que redunda en disminución de los costos de la importación.

Durante el primer año de vigencia del Decreto 390, el declarante deberá actuar a través de una agencia de aduanas cuando realice operaciones de comercio exterior que superen el valor FOB de treinta mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (USD$30.000) por embarque. Posteriormente. Podrá actuar directamente ante la Administración Aduanera sin límite de valor.

Operadores de Comercio Exterior 

Un operador de comercio exterior es el que hace parte o interviene, directa o indirectamente, en los destinos, regímenes, operaciones aduaneras o en cualquier formalidad aduanera. Ya sea para prestar servicios complementarios, de apoyo o sencillamente de asesoría en temas de comercio exterior en el acatamiento de la obligación aduanera de una persona; como coadyuvante en el cumplimiento de la operación de comercio exterior de que se trate, o como gestor de algún proceso productivo.

Los operadores de comercio exterior pueden ser personas que cumplen con sus obligaciones directamente, o pueden ser lugares que lo hacen a través de un titular. Como personas se tienen las agencias de aduana, los agentes de carga internacional, los agentes aeroportuarios, agentes marítimos o agentes terrestres, las industrias de transformación y/o ensamble, el operador postal oficial o concesionario de correos, el operador de envíos de entrega rápida o mensajería expresa, el operador de transporte multimodal, los transportadores y los usuarios del régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo.

Como lugares están los depósitos, los puntos de ingreso y/o salida para la importación y/o exportación por redes, ductos o tuberías, las zonas de control comunes a varios puertos o muelles, la zona de verificación para envíos de entrega rápida o mensajería expresa y las zonas primarias de los aeropuertos, puertos o muelles y cruces de frontera.

Los operadores de comercio exterior requieren

Para iniciar actividades, de un Registro Aduanero25 otorgado por la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero de la Dirección de Gestión de Aduanas en el nivel central de la Administración, ya sea para autorizar a las personas o para habilitar los lugares.

A estos efectos, se exige el cumplimiento de los requisitos generales que son comunes a todo operador de comercio exterior conforme al artículo 45 del Decreto 390, en especial, el contar con un concepto favorable emitido con base en la calificación de riesgo del sistema de gestión de riesgos de la Entidad. Adicionalmente. Cada operador debe cumplir con requisitos específicos que establece el mismo decreto según corresponda a su actividad.

Una vez obtenida la resolución de autorización o de habilitación26, los operadores de comercio exterior deben constituir una garantía cuando sea exigible, la que se debe mantener vigente por el término que dure tal autorización o habilitación.

En relación con la exigencia del concepto favorable emitido por la DIAN, es importante aclarar que el citado Decreto 390 al establecer los elementos de la gestión de riesgo en su artículo 494. Prevé que en ningún momento el concepto favorable se emitirá con base en un alto perfil de riesgo. Si para otorgar la calificación de confianza a los mismos operadores de comercio exterior.

El concepto favorable siempre se emitirá con base en un perfil de riesgo bajo, significa que el concepto favorable para la autorización o habilitación de un operador de comercio exterior, puede otorgarse con base en un perfil de riesgo medio o bajo. Aquí radica la diferencia que existe entre el concepto favorable exigido a efectos del artículo 34 del Decreto 390 y el concepto favorable de que trata el numeral 12 del artículo 45 del mismo decreto.

En síntesis, para ser operador de comercio exterior

Se puede tener un perfil de riesgo medio o bajo; pero para que ese operador sea calificado como de confianza, debe contar con una valoración de riesgo bajo.

Lo destacable de estos requisitos, es que ya no será exigible el patrimonio o capacidad económica para ejercer como operador de comercio exterior, lo que será considerado únicamente como factor de riesgo.

Por el contrario, se enfatiza por su importancia, el requisito de contar con el concepto favorable según la calificación de riesgo, el tener buenos antecedentes y un buen comportamiento desde el punto de vista de la operación de comercio exterior. Se busca con esto contar con un manejo confiable del comercio internacional y garantizar la seguridad de la cadena logística desde el origen hasta su destino final.

Otro aspecto importante es la vigencia indefinida de las autorizaciones y habilitaciones mientras se mantengan los requisitos y condiciones bajo las cuales fueron concedidas; salvo las habilitaciones transitorias de los depósitos temporales privados. En cuanto a las autorizaciones o habilitaciones que requieren de una autorización previa de la autoridad competente, su vigencia queda condicionada a la duración de dicha autorización o concesión.

De manera consecuente, las garantías que fueron constituidas para poder iniciar actividades. Deben mantenerse vigentes como condición para no perder la autorización o habilitación.

Igual sucede con el mantenimiento de todos los requisitos bajo los cuales se obtuvo tal autorización o habilitación. La que se extinguirá por no mantener durante la vigencia de la misma. Cualquiera de los requisitos generales y especiales previstos en el Decreto 390.

Los operadores de comercio exterior también están sujetos al cumplimiento de unas obligaciones generales que son comunes a todos ellos

De acuerdo a lo señalado en el artículo 50 del citado decreto; en especial, el cumplimiento de todos los mecanismos de prevención y control de lavado de activos, financiación del terrorismo y de la proliferación de armas de destrucción masiva, con un enfoque basado en riesgos.

La DIAN debe desarrollar estos aspectos de manera reglamentaria, atendiendo lo establecido en la Ley. Teniendo en cuenta que en el Decreto 390 solo se hace mención a los aspectos de alcance general27.

Las obligaciones generales deben ser cumplidas, sin perjuicio del acatamiento de las obligaciones especiales que tiene cada operador de comercio exterior, según la actividad que desarrolle.

Personas 

En términos generales, un operador de comercio exterior debe ser una persona jurídica, salvo que sea un transportador o un usuario del régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo, en cuyo caso podría tratarse de una persona natural.

Con excepción de las agencias de aduana y de los usuarios del régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo, todas las personas para ser autorizadas como operador de comercio exterior deben contar con la autorización previa de la entidad competente de acuerdo a su actividad.

Así, los transportadores, los agentes de carga, los agentes aeroportuarios, marítimos y terrestres. Así como el operador de transporte multimodal28, deben estar previamente autorizados por el Ministerio de Transporte, por la DIMAR o por la AEROCIVIL, según el modo de transporte.

Las industrias de transformación y/o ensamble, deben contar con la autorización del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y el operador postal oficial o concesionario de correos así como el operador de envíos de entrega rápida o mensajería expresa, contarán con la autorización del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Se puede decir entonces que estas personas, una vez autorizadas como operador de comercio exterior, pueden ejercer actividades, según su naturaleza, en uno de estos frentes:

– Prestación de servicios de representación a los importadores

Exportadores o declarantes en el desaduanamiento de las mercancías y demás formalidades aduaneras conexas con el mismo. Para lo cual, las agencias de aduana actúan a nombre y por cuenta de su representado, mediante un mandato aduanero.

– Intervención, mediante contrato

por cuenta y riesgo de las empresas de transporte internacional, cuando se trata de agentes aeroportuarios, marítimos o terrestres. En cuyo caso asumen todas las obligaciones y responsabilidades del transportador.

– Cumplimiento de labores relacionadas

Con el servicio de transporte y el manejo de la carga o de las mercancías, como es el caso de los transportadores internacionales o nacionales, los agentes de carga internacional, el operador de transporte multimodal, el operador postal oficial y el operador del régimen de envíos de entrega rápida o mensajería expresa. Para estos últimos operadores, el objeto principal también comprende la importación, recepción y entrega de los envíos que ingresan al territorio aduanero nacional y la exportación de los que salen del mismo territorio.

– Desarrollo de procesos productivos con mercancías importadas y nacionales

Con miras a la exportación y/o destinación al mercado interno del bien final. Para lo que deben contar con una instalación industrial; a este grupo pertenecen las industrias de transformación y/o ensamble y los usuarios del régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo.

En la nueva regulación aduanera existen aspectos de algunos de los operadores de comercio exterior autorizados como personas, que son relevantes y se deben destacar, como los siguientes:

Las agencias de aduana

Dejan de ser declarantes y por lo tanto no responden por el pago de los derechos e impuestos causados por la importación. Es decir, no son consideradas como sujeto pasivo de la obligación relativa al pago de la deuda aduanera. Pueden elaborar y suscribir las declaraciones aduaneras y formulariosrelacionados como la declaración de valor, atendiendo a un mandato aduanero,sin que ello las convierta en declarantes. Pero asumen las responsabilidades propiasde su representación como claramente se señala en el Decreto 39029.

El importador, el exportador o el declarante, quedan en libertad de contratar o no los servicios de una agencia de aduanas. Por el primer año de vigencia del decreto citado, hasta por un valor de USD 30.000 y después sin límite de valor. Esto es consistente con las recomendaciones de organismos internaciones que promueven el comercio entre países y buscan bajar costos de la operación.

A los agentes de carga internacional

En el modo aéreo, se les da piso legal mediante el citado Decreto 390. Sin embargo, hay algunos problemas de logística en los aeropuertos internacionales de carga, que impiden que estos operadores actúen plenamente de acuerdo a las obligaciones aduaneras que les corresponde según su actividad. Para citar uno de ellos, la ausencia de zonas donde se pueda desconsolidar la carga de importación que ellos manejan; razón por la cual, en el Decreto 390 se ha dejado una transitoriedad en el último inciso del numeral 3 del artículo 71.

Así las cosas, mientras que tales problemas tengan solución, únicamente cumplirán la obligación referida a tener disponibilidad para la prestación del servicio las veinticuatro (24) horas de los siete (7) días de la semana, suministrar electrónicamente la información de los documentos de transporte en la forma y oportunidad exigidas por la norma y la de entregar la carga o las mercancías con la misma cantidad de bultos señalada en el documento de transporte y el mismo peso registrado al momento de la salida del lugar de arribo.

El agente aeroportuario, marítimo o terrestre

Actúa por cuenta de un tercero que para el caso es un transportador internacional; en consecuencia, este agente tiene las mismas obligaciones que le corresponden al transportador conforme lo señala el numeral 1 del artículo 71 del Decreto 390 citado.

Dentro de esta categoría, por primera vez se hacen visibles, con el mismo decreto, los agentes aeroportuarios y los agentes terrestres, con la misma connotación de los agentes marítimos que ya existían en el Decreto 2685 de 1999.

De los agentes de que trata el inciso anterior, se desprende una nueva categoría con obligaciones limitadas, cuando su papel se limita a la prestación de servicios de escala en los lugares de arribo a los transportadores de servicio privado o corporativo de transporte no regular.

De esta manera, su responsabilidad quedó restringida a la disponibilidad para la prestación del servicio las veinticuatro (24) horas de los siete (7) días de la semana, preservar la integridad de las medidas de seguridad, restringir y controlar el acceso y circulación de personas, arribar por los lugares habilitados, avisar sobre el arribo de los medios de transporte, poner el equipaje a disposición de la autoridad aduanera, suministrar el formulario de declaración de equipaje, proporcionar a la autoridad aduanera la información de los pasajeros en los modos marítimo y fluvial, así como los datos requeridos para el control aduanero de los viajeros y el desaduanamiento de los equipajes.

Respecto al operador postal oficial o concesionario de correos y a los operadores del régimen de envíos de entrega rápida o mensajería expresa

Éstos resultan de la separación que se hizo de una modalidad propia del Decreto 2685 de 1999 llamada “Tráfico postal y envíos urgentes”. Efectivamente, de acuerdo a lo negociado en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Tal separación condujo a dos regímenes aduaneros diferenciados en el Decreto 390, tráfico postal de un lado, y envíos de entrega rápida o mensajería expresa de otro.

Para cada uno de estos regímenes existe un operador de comercio exterior; el operador postal oficial o concesionario de correos que es el oficial o concesionado y el operador de envíos de entrega rápida o mensajería expresa que tiene carácter privado, comúnmente conocido como “Courier”. En ambos casos requieren autorización previa del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Para ser autorizados por la DIAN, entre otros requisitos

Se les exige que tengan un área de almacenamiento que equivale a los depósitos temporales con todas sus características30.

Para la mensajería expresa, la exigencia de depósito temporal se sujeta a lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 390. Es decir, para su habilitación se exige un cronograma de disponibilidad de los equipos de escáner o de inspección no intrusiva. Entre las obligaciones para ambos operadores se destaca el sistema de control que deben tener para cumplir con las verificaciones propias del régimen.

Cada uno de estos operadores de comercio exterior debe constituir una garantía global de cuarenta y cinco mil (45.000) Unidades de Valor Tributario – UVT –. Para asegurar el pago de los derechos e impuestos, sanciones e intereses a que haya lugar. Como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades consagradas en el Decreto 390.

Esta garantía cubre también las obligaciones que se generen con ocasión de la habilitación del depósito temporal.

En lo que tiene que ver con sus obligaciones, les corresponde las definidas para el declarante derivadas del propio régimen aduanero. Además de las establecidas como operador de comercio exterior en los artículos 50, 78, 82 y 90 del Decreto 390.

Para el operador de transporte multimodal

El Código de Comercio en el segundo inciso de su artículo 987 dice que “Se entiende por operador de transporte multimodal toda persona que, por sí o por medio de otra que obre en su nombre, celebra un contrato de transporte multimodal y actúa como principal, no como agente o por cuenta del remitente o de los transportadores que participan en las operaciones, y asume la responsabilidad del cumplimiento del contrato.” 

La Decisión 331 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, trata al operador de transporte multimodal, como “Toda persona que celebra un Contrato de Transporte Multimodal y asume la responsabilidad de su cumplimiento en calidad de porteador.” 

A su vez, el artículo 69 del Decreto 390 lo define como “Toda persona jurídica que celebra un contrato de transporte multimodal y asume la responsabilidad de su cumplimiento en calidad de porteador, entendido éste como la persona que efectivamente ejecuta o hace ejecutar el transporte, o parte de éste.” 

La Decisión 331 citada establece en su Artículo 29 que, para ejercer la actividad de operador de transporte multimodal en cualquiera de los Países Miembros. Será necesario estar inscrito en el registro respectivo a cargo del organismo nacional competente del País Miembro.

Y en el artículo 30 dice que el Certificado de Registro otorgado por el organismo nacional competente de cualquiera de los Países Miembros. Autorizará al operador de transporte multimodal para operar en los restantes Países Miembros.

Al respecto, la Resolución 425 de 1996 de la Junta del Acuerdo de Cartagena

Establece el reglamento para el registro de operadores de transporte multimodal; entre otra cosa señala que Para prestar el servicio de transporte multimodal internacional, es necesario estar inscritos en el Registro de Operadores de Transporte Multimodal. Adicionalmente regula el procedimiento y los requisitos para la inscripción en dicho registro.

Por su parte, el Decreto 149 de 1999 por el que se reglamenta el registro de operadores de transporte multimodal en Colombia. Le da la competencia al Ministerio de Transporte.

De esta manera, para que la DIAN pueda autorizar a un operador de transporte multimodal como operador de comercio exterior a través de un Registro Aduanero, debe exigir la autorización previa del Ministerio de Transporte.

Al operador de transporte multimodal, como operador de comercio exterior, se le asignan nuevas responsabilidades de acuerdo a la verdadera naturaleza que en el Decreto 390 se le reconoce a esta operación de transporte. Así, a estos operadores les corresponde, además de las obligaciones a que haya lugar del artículo 50 del Decreto 390, aquellas obligaciones de un transportador según lo señalado en el numeral 4 del artículo 71 del decreto señalado.

Sin embargo, en el modo aéreo tienen los mismos inconvenientes de logística

En los aeropuertos internacionales de carga ya mencionados para el agente de carga internacional; razón por la que también se ha dejado prevista una transitoriedad para su accionar plenamente. Es por ello que la transmisión de la información del documento de transporte multimodal a través de los Servicios Informáticos Electrónicos; la verificación a través de estos mismos sistemas de la fecha del informe de descargue e inconsistencias del documento máster; y la presentación de su propio informe de descargue e inconsistencias con las justificaciones que correspondan, sólo se les exigirá cuando estén plenamente desarrollados los Servicios Informáticos Electrónicos de la DIAN y resueltas las condiciones de logística de los aeropuertos.

Los usuarios del régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo

Son operadores de comercio exterior en el Decreto 390; por lo tanto deben cumplir con los requisitos generales aplicables a cualquier operador, así como los específicos aplicables para su actividad. De manera especial deben contar con una instalación industrial donde se llevará a cabo el proceso productivo, la que no requiere de habilitación, en razón a que las mercancías que allí ingresan lo hacen al amparo de una declaración aduanera.

Para poder iniciar su actividad, y en caso de tratarse de una operación ocasional, estos usuarios deben constituir una garantía específica del 100% de los derechos e impuestos a la importación de la mercancía que someterán al régimen. O tratándose de operaciones frecuentes, se les exige una garantía global del 2% de las importaciones más el 1% de las exportaciones, aplicable al valor FOB de las mercancías correspondientes al último año anterior a la solicitud31.

La garantía será del 5% de los derechos e impuestos a la importación, cuando se trate de aeronaves o embarcaciones destinadas al régimen de perfeccionamiento activo.

Lugares 

Los lugares habilitados como operadores de comercio exterior, deben tener siempre un titular que se hace responsable del cumplimiento de las obligaciones aduaneras que les correspondan. En todos los casos, el titular debe ser una persona jurídica, salvo que se trate de depósitos temporales ubicados en los municipios que así lo justifiquen por sus condiciones logísticas y el tamaño de sus operaciones de comercio exterior. En este caso, la habilitación se podrá otorgar a personas naturales que cumplan los mismos requisitos de las personas jurídicas en cuanto les sean aplicables..

Los lugares para ser habilitados como operador de comercio exterior, deben contar con la autorización previa de la entidad competente, únicamente cuando se trate de zonas primarias, así:

Para las zonas primarias de los aeropuertos, se debe tener la concesión de la AEROCIVIL para operar como aeropuerto internacional. Y para las zonas primarias de los puertos o muelles, se tendrá la concesión de la Agencia  Nacional de Infraestructura (ANI) para desarrollar las operaciones propias de los puertos o muelles32.

No obstante, para las zonas primarias de los cruces de frontera, éstas se entenderán habilitadas cuando correspondan a las establecidas en el artículo 7º de la Decisión 271 de la Comunidad Andina o a las que se aprueben bilateralmente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la misma Decisión.

Como ya se mencionó en este escrito

El artículo 43 del Decreto 390 establece un listado de operadores de comercio exterior clasificados como lugares:

Los depósitos, los puntos de ingreso y/o salida para la importación y/o exportación por redes, ductos o tuberías, las zonas de control comunes a varios puertos o muelles, la zona de verificación para envíos de entrega rápida o mensajería expresa y las zonas primarias de los aeropuertos, puertos o muelles y cruces de frontera.

Al igual que se hizo para las personas como operadores de comercio exterior, se destacan los siguientes aspectos:

Los Depósitos

Como operador de comercio exterior, son cinco: Depósitos temporales, depósitos aduaneros, centros de distribución logística internacional, depósitos de provisiones para consumo y para llevar y depósitos francos.

Los depósitos temporales

Conservan su naturaleza y propósito conforme a la normativa anterior, Decreto 2685 de 1999, incluido el término de almacenamiento. Pero ahora se encuentran condicionados a que estén ubicados en los lugares de ingreso o salida de las mercancías del territorio aduanero nacional o en las Infraestructuras logísticas especializadas o en lugares próximos al ingreso o salida de las mercancías, los que serán definidos por resolución reglamentaria.

Los depósitos aduaneros

Corresponden a una figura nueva que tiene vinculado el régimen aduanero conforme lo establece el Convenio de Kyoto; por lo tanto, allí solo ingresan mercancías amparadas con una declaración de depósito aduanero33; en todo caso, en estos depósitos únicamente está permitido el almacenamiento y no actividades que signifiquen un proceso productivo34.

El plazo de almacenamiento es de un (1) año prorrogable hasta por un término igual; pueden ser de carácter público o privado y comprenden también los depósitos aeronáuticos en cuyo caso no existe término de permanencia35; los depósitos para el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; y los depósitos culturales o artísticos habilitados a las galerías y museos, que tampoco tienen término de almacenamiento.

Los centros de distribución logística internacional

Son depósitos de carácter público únicamente y sólo podrán ser habilitados en puertos, aeropuertos o en las Infraestructuras Logísticas Especializadas – ILE – que cuenten con lugares de arribo habilitados.

Estos centros se pueden equiparar a los depósitos públicos de apoyo logístico internacional regulados en el Decreto 2685 de 1999, pero con un mayor alcance, dado que admiten, además de las mercancías extranjeras, las nacionales y aquellas en proceso de finalización de un régimen suspensivo o del régimen de transformación y/o ensamble. Además que se extiende su habilitación a los aeropuertos y a las ILE.

El término de almacenamiento es de un (1) año con prórroga automática por un período igual, o el que haga falta para completar el plazo de finalización de los regímenes suspensivos o de transformación y/o ensamble, en cuyo caso no hay lugar a prórroga.

Es importante anotar que el tratamiento que se les da a estos centros está en armonía con lo dispuesto en el artículo 25, literal c) del Estatuto Tributario, con el propósito de viabilizar la aplicación del beneficio tributario de renta para las empresas extranjeras o sin residencia en el país, que enajenen mercancías extranjeras de su propiedad, introducidas a los centros ubicados en los puertos marítimos y a los fluviales ubicados únicamente en los departamentos de Guanía, Vaupés, Putumayo y Amazonas36.

En estos sitios solo están permitidas las operaciones señaladas en el artículo 111 del Decreto 390. Es decir, no se pueden desarrollar procesos productivos. Pero al igual que los depósitos aduaneros, son figuras que van a contribuir al desarrollo económico del País mediante la proyección del comercio exterior colombiano, facilitando y promoviendo la búsqueda de mercados y la distribución de mercancías tanto hacia el exterior como al interior del territorio aduanero nacional.

Para una mayor visualización de la naturaleza de estos depósitos

En el Anexo 1 de este texto, se presenta una gráfica sobre su caracterización. Los depósitos de provisiones para consumo y para llevar se regulan en el Decreto 390, tal como los trata el Convenio de Kyoto. Por tanto, también tienen vinculado un régimen aduanero sin pago de los derechos e impuestos, mientras las mercancías permanezcan a bordo de los medios de transporte o se introduzcan al depósito habilitado para su almacenamiento.

Estos depósitos son de carácter privado únicamente, habilitados solo a las empresas de transporte internacional aéreo o marítimo, ya que por definición, allí solo ingresan mercancías que llegan a bordo de las embarcaciones o de los aviones en rutas internacionales. Ya sea que correspondan a provisiones para consumo de los pasajeros y miembros de la tripulación o para la venta, igualmente, a pasajeros y tripulantes; estas mercancías deben estar amparadas por una declaración aduanera de provisiones para consumo y para llevar al momento de su llegada al territorio aduanero nacional37.

El término de permanencia en estos depósitos es de dieciocho (18) meses.

Los depósitos francos

Tienen la misma connotación de una zona franca, en el sentido de que las mercancías que permanecen en los mismos se consideran como si estuvieran fuera del territorio aduanero nacional, a efectos de la percepción de los derechos e impuestos a la importación. De acuerdo con este principio, allí no existe término de almacenamiento.

Estos depósitos son de carácter privado únicamente y su finalidad es el almacenamiento, exhibición y venta de mercancías a los viajeros que salgan o ingresen al territorio aduanero nacional.

A efectos del control aduanero sobre las mercancías almacenadas en estos depósitos, el Decreto 390 introduce una precisión importante respecto a la habilitación de los mismos. En este sentido se exige que tal habilitación se hará exclusivamente en la zona internacional demarcada dentro de las instalaciones de los aeropuertos y de los puertos con operación internacional (resaltado fuera del texto original del artículo 118 del Decreto 390 citado).

En cuanto a las zonas primarias

Se sigue manejando el mismo concepto general que traía la norma anterior, Decreto 2685 de 1999. Aunque en el Decreto 390 dicho concepto evoluciona y se hace más categórico su tratamiento. De esta manera, en esta nueva regulación aduanera, las zonas primarias son operadores de comercio exterior sujetos al cumplimiento de determinados requisitos para su habilitación y de las obligaciones establecidas en dicha norma so pena de la sanción aplicable.

Según la definición que trae el Decreto 390, se considera zona primaria aduanera, el lugar habilitado para llevar a cabo las operaciones de recepción, almacenamiento, movilización y embarque de las mercancías que ingresan o salen del país.

Para las mercancías que salen del país, la norma hace una referencia es al lugar de embarque; y para la recepción de las mercancías en el territorio aduanero nacional, los sitios de ingreso son denominados como lugares de arribo. Sobre este particular, la Resolución 000072 de noviembre 29 de 2016 de la DIAN, señala que por lugar de arribo se entiende la zona primaria aduanera habilitada en los aeropuertos, puertos o cruces de frontera por donde ingresan los medios de transporte al territorio aduanero nacional.

De acuerdo con lo anterior, las zonas primarias son las áreas definidas de los puertos38, de los aeropuertos39, así como de los cruces de frontera para el modo de transporte terrestre.

Es decir, si se tiene en cuenta el alcance que tiene un puerto o aeropuerto, no todo lo que comprende tal puerto, aeropuerto o inclusive un cruce de frontera, es zona primaria aduanera. Tal es el caso de los restaurantes, parqueaderos, eventuales zonas de alojamiento de pasajeros y las oficinas administrativas, entre otros, que de hecho están dentro de aquellos lugares; de ahí es que resulta necesario definir el área que constituye zona primaria.

Es en este sentido que a la DIAN le corresponde establecer el área que constituye

Zona primaria en los puertos, aeropuertos y cruces de frontera a efectos de su habilitación como operador de comercio exterior.

En consecuencia, es requisito indispensable que la zona primaria aduanera este delimitada, así como señalizados los sitios que compondrán la misma, con demarcación física cuando sea posible. Estos sitios pueden comprender los terminales aéreos, los portuarios, los muelles y embarcaderos. Los predios, zonas acuáticas o terrestres destinadas para las operaciones de desembarque, embarque o movilización de las mercancías. Los terminales terrestres y centros de atención en frontera para las operaciones de cargue y descargue y movilización de las mercancías.

Aquellos sitios destinados a las labores de consolidación y desconsolidación de la carga y de inspección previa de las mercancías. Bodegas de los transportadores aéreos y de los agentes aeroportuarios. Las zonas únicas de inspección para el control por parte de todas las autoridades competentes. Las oficinas, locales o dependencias destinadas a las actividades aduaneras; los lugares para el desaduanamiento de las mercancías. Y los depósitos habilitados en los lugares de arribo.

Por su parte, las zonas de verificación para envíos de entrega rápida o mensajería expresa y las zonas de control comunes a varios puertos o muelles, por encontrarse en lugar de arribo, también son consideradas como zona primaria aduanera.

De igual manera, los puntos de ingreso y/o salida para la importación, exportación y/o embarque por redes, ductos o tuberías, se consideran zona primaria.

A su vez, las zonas habilitadas de los depósitos en general, se consideran como zona primaria aduanera a efectos aduaneros40.

La habilitación de las zonas primarias de los puertos o muelles y de los aeropuertos, es otorgada por la DIAN, a un titular que en cada caso será el que tenga la concesión conferida por la autoridad competente41, con la constitución de la garantía de que trata el artículo 127 del Decreto 390.

Tratándose de las zonas primarias de los aeropuertos que no tengan concesión, su habilitación no exige la constitución de garantía, en cuyo caso la habilitación se otorga a la AEROCIVIL.

Las zonas primarias de los cruces de frontera se entienden habilitadas por disposición andina42 y tampoco requieren de la constitución de garantía. Así mismo no tienen requisitos ni obligaciones derivadas de la habilitación de que trata el Decreto 390.

Dentro de los requisitos exigidos en esta nueva figura de la habilitación de las zonas primarias43, se destaca la exigencia de un cronograma de disponibilidad de equipos para el manejo de la carga, los de inspección no intrusiva y de medición de peso y de seguridad exigidos; cronograma que tendrá que ser cumplido en los plazos establecidos en el mismo, una vez se obtenga la habilitación, a riesgo de que ésta quede sin efecto.

Por último, existen dos figuras nuevas que desarrolla el Decreto 390 como parte de las zonas primarias ya mencionadas en los acápites anteriores

Las que revisten especial importancia, por lo que es preciso destacar lo siguiente:

Las zonas de verificación para envíos de entrega rápida o mensajería expresa, que solo se podrán habilitar en las zonas primarias de los aeropuertos internacionales, a un titular que no puede realizar labores de consolidación ni desconsolidación de carga, transporte de carga, depósito de mercancías, agenciamiento aduanero o ser operador de envíos de entrega rápida o mensajería expresa.

A su vez, las zonas de control comunes a varios puertos o muelles44, que se habilitarán a una persona jurídica titular de la zona, donde se cumplirán los controles aduaneros, la inspección previa de las mercancías y las actuaciones de las demás autoridades de control. El área geográfica de la zona de control común donde se prestará el servicio, debe estar plenamente identificada. La DIAN puede por razones de control, restringir la utilización de la zona a puertos o muelles ubicados en esa área geográfica.

Los titulares de estas dos nuevas figuras deben sujetarse a los requisitos para la habilitación de cada zona en particular, de acuerdo a lo previsto en los artículos 45, 132 y 133 del Decreto 390 respectivamente. Además deben cumplir con las obligaciones como operador de comercio exterior que va a desarrollar sus actividades en los lugares de arribo, conforme a los artículos 50, 136 y 137 del mismo decreto.

Se espera que con las zonas de verificación para envíos de entrega rápida o mensajería expresa

Se optimicen los controles del cada vez más creciente flujo de envíos que llegan en su gran mayoría por el aeropuerto El Dorado de Bogotá. Es así, porque la norma exige que aquellos operadores del régimen aduanero de envíos de entrega rápida o mensajería expresa, que no tengan depósito en lugar de arribo, deben utilizar estas zonas para las labores de verificación del cumplimiento de los requisitos del régimen, de las prohibiciones y restricciones a la importación y exportación, así como para someter los envíos a las diligencias de control.

Por su parte, las zonas de control comunes a varios puertos o muelles, buscan descongestionar los puertos para agilizar las operaciones de comercio exterior.

Las zonas únicas de inspección, aunque están contempladas en el artículo 127 del Decreto 390, no son operadores de comercio exterior. Están previstas para facilitar los controles de la carga en los lugares de ingreso y salida del territorio aduanero nacional y por lo tanto también en las zonas de control comunes a varios puertos o muelles.

Conforme a lo señalado en el Decreto 1520 de 2008

Las zonas únicas de inspección se deben adelantar las diligencias de inspección simultánea por parte de todas las autoridades de control respecto de las operaciones de comercio exterior y de las mercancías que ingresen o salgan del territorio aduanero nacional.

En consecuencia, deben contar con toda la logística de comunicaciones, de informática, de seguridad, de infraestructura física y equipos de inspección no intrusiva, que permitan la intervención de estas autoridades en los tiempos establecidos por dicha norma sin entorpecer el flujo del comercio exterior.

En este orden de ideas, el Decreto 390 en su artículo 135, deja como obligación de los titulares de las zonas primarias de los puertos, muelles y aeropuertos, la de disponer, administrar y mantener las zonas únicas de inspección, diferentes a las bodegas de los transportadores45.

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• 19 Para el exportador autorizado también se puede admitir un perfil de riesgo medio.

• 20 Ver artículo 494 del Decreto 390.

• 21 Ver artículo 35 del Decreto 390.

• 22 EFTA, por sus siglas en inglés, son los países que integran la Asociación Europea de Libre Comercio (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza), o AELC en español.

• 23 “AUTORIDAD ADUANERA. Es la persona de la administración aduanera que en virtud de la ley y en ejercicio de sus funciones ejerce la potestad aduanera. “ Decreto 390, artículo 3. Definición.

• 24 Respecto a la inspección previa contemplada en el artículo 38 del Decreto 390, la puede llevar a cabo el importador o la agencia de aduanas para extraer muestras o verificar la descripción, la cantidad, el peso, la naturaleza y el estado de las mercancías. Para el efecto, se permite reembarcar o declarar bajo el régimen que corresponda, la mercancía diferente o en exceso o con mayor peso, encontrados en esta diligencia de inspección.

• 25 Ver definición en el artículo 44 del Decreto 390.

• 26 El artículo 46 del Decreto 390 prevé la posibilidad de presentar recurso de reconsideración cuando una solicitud de autorización o habilitación de un operador de comercio exterior sea negada por la DIAN.

• 27 Ver artículos 52 y 53 del Decreto 390.

• 28 Ver Resolución 425 de 1996 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

• 29 El artículo 55 del Decreto 390 les asigna el rol de ser “representante aduanero” para lo que es indispensable actuar a través de un mandato aduanero, a nombre y por cuenta del declarante. En cuanto a sus responsabilidades, se precisó en materia de valoración aduanera de las mercancías importadas, que responden por la correcta determinación del valor en aduana y el llenado de la declaración de valor, asumiendo las consecuencias de la firma de este formulario conforme lo establece el artículo 13 de la Decisión 571 de la Comunidad Andina que se trae al texto en el artículo 176 del mismo Decreto 390.

• 30 “Los depósitos utilizados por el operador postal oficial o concesionario de correos se entienden habilitados a efectos aduaneros, sin necesidad de trámite alguno ante la DIAN y sin restricción en el número de depósitos habilitados.” Decreto 390, artículo 99, último inciso.

• 31 En ningún caso el valor a asegurar debe ser superior a cien mil (100.000) Unidades de Valor Tributario – UVT – .

• 32 La Dirección General Marítima otorga concesiones y permisos de construcción para el desarrollo de actividades marítimas no consideradas como portuarias de acuerdo con la Ley 1 de 1991.

• 33 Las particularidades del régimen aduanero serán explicadas más adelante en el apartado que trata sobre este aspecto.

• 34 Únicamente les está permitido operaciones de conservación, manipulación, empaque, reempaque, clasificación, limpieza, análisis de laboratorio, vigilancia, etiquetado, marcación, colocación de leyendas de información comercial, separación de bultos, preparación para la distribución y mejoramiento de la presentación, siempre que la operación no altere o modifique la naturaleza de la mercancía o no altere la base gravable para la liquidación de los derechos e impuestos. Decreto 390, artículo 103.

• 35 Tratándose de depósitos aeronáuticos, el material aeronáutico allí almacenado puede utilizarse para actividades de reparación, mantenimiento, acondicionamiento, asistencia y operación de las aeronaves, pero fuera del depósito, mientras dura la estadía de las aeronaves en los aeropuertos.

• 36 La Ley 1819 de 2016, adicionó el literal c) del artículo 25 del Estatuto Tributario, incorporando, además de los puertos marítimos, los puertos fluviales en las condiciones allí establecidas

• 37 Las particularidades del régimen aduanero serán explicadas más adelante en el numeral 9 del apartado que trata sobre los regímenes especiales de importación del presente documento.

• 38 Para el efecto, es importante tener en cuenta las siguientes definiciones de conformidad con lo estipulado en la Ley 1 de 1991: Puerto. Es el conjunto de elementos físicos que incluyen obras, canales de acceso, instalaciones de servicios, que permiten aprovechar un área frente a la costa o ribera de un río en condiciones favorables para realizar operaciones de cargue y descargue de toda clase de naves, intercambio de mercancía entre tráfico terrestre, marítimo y/o fluvial. Dentro del puerto quedan los terminales portuarios, muelles y embarcaderos. Puerto de cabotaje. Es aquel que sólo puede utilizarse en operaciones entre puertos colombianos. Puerto habilitado para el comercio exterior. Es aquel por el cual pueden realizarse operaciones de comercio exterior.

• 39 Para poder definir la zona primaria de los aeropuertos, hay que tener en cuenta que éstos comprenden la pista para el despegue, el aterrizaje y el carreteo, los hangares y las zonas de aparcamiento de los aviones; los sitios de embarque y desembarque de pasajeros, de equipajes y de mercancías; los lugares para el reabastecimiento de combustible y mantenimiento de las aeronaves; las bodegas de los transportadores que no pueden ser áreas de almacenamiento; un área designada para el proceso de carga y el manejo de los equipajes; la zona única de inspección para los controles aduaneros y de las demás autoridades de control y la zona de verificación para los envíos de entrega rápida o mensajería expresa, cuando existan; la zona o terminal de pasajeros internacionales; el área comercial y de prestación de servicios (restaurantes por ejemplo); los depósitos francos o “in-bond” y la zona de parqueaderos para automóviles.

• 40 Ver artículo 88 del Decreto 390 de 2016.

• 41 Para el caso de los puertos, se trata de la Sociedad portuaria que, conforme a la Ley 1 de 1991, son sociedades anónimas, constituidas con capital privado, público, o mixto, cuyo objeto social será la inversión en construcción y mantenimiento de puertos, y su administración. Las sociedades portuarias podrán también prestar servicios de cargue y descargue, de almacenamiento en puertos, y otros servicios directamente relacionados con la actividad portuaria (Resaltado fuera del texto original). A estos efectos, el artículo 6 de dicha Ley dispone que sólo las sociedades portuarias podrán ser titulares de concesiones portuarias. Para los aeropuertos la concesión la otorga la AEROCIVIL

• 42 Decisión 271 de la Comunidad Andina.

• 43 Ver artículos 45 y 131 del Decreto 390.

• 44 El parágrafo 2 del artículo 49 del Decreto 2685 de 1999, (adicionado por el artículo 3 del Decreto 380 de 2012) ya había introducido la posibilidad de que la DIAN pudiera autorizar el funcionamiento de áreas de inspección comunes a varios puertos o muelles de servicio público, siempre y cuando sus titulares tuvieran vinculación económica entre sí, la operación logística lo amerite y se garantice el adecuado control y sistemas de seguridad en esta clase de operaciones. Sin embargo, el alcance que le da el Decreto 390 es mayor.

• 45 No obstante, el mismo Decreto 1520 de 2008 en el parágrafo del artículo 4, así como el parágrafo transitorio del artículo 70 del Decreto 390, disponen que hasta tanto se disponga de una zona única de inspección en la zona primaria de los aeropuertos internacionales, las labores de control o diligencia de inspección, se podrán realizar en las instalaciones o bodegas de los transportadores aéreos.