Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 1999
En 1999 la Comisión incluye los derechos económicos, políticos y sociales y los derechos de los grupos más vulnerables:
Dentro de la revisión de los derechos, como lo hace en el capítulo IV: Desarrollo de los Derechos Humanos de la región, al revisar la situación de los derechos humanos en Cuba y Ecuador.
En el informe sobre Cuba, si bien el énfasis principal se hace en los derechos civiles y políticos, la CIDH menciona entre los avances en derechos humanos la protección de derechos de los niños y el esfuerzo por erradicar la discriminación racial.
En cuanto a Ecuador el informe se limita a mostrar cómo el levantamiento indígena y la crisis institucional se da en un contexto de deterioro de situación socioeconómica.
Al hacer el seguimiento a las recomendaciones hechas en los informes de país referente a de Colombia, México y Brasil, la Comisión considera tanto los derechos económicos, sociales y culturales, como la situación de grupos vulnerables.
En Brasil, la CIDH señala que si bien ha habido iniciativas legislativas y un plan nacional de derechos humanos, las violaciones a los mismos continúan siendo graves. Señala entre otros, que la explotación sexual de menores sigue siendo un problema central, así como la violencia contra los niños de la calle.
En lo que se refiere a los derechos de la mujer, señala que rara vez son condenados los hombres que cometen crímenes contra las mujeres. Como los niños y las mujeres, los afroamericanos son víctimas de violencia.
También se señala la situación de la población carcelaria, donde del 10 al 20% es VIH positiva, el hacinamiento es severo y generalizado, así como la falta de atención médica.
En Colombia se revisa la violación a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario en un marco de conflicto armado interno.
Principalmente se denuncia la persecución política y el abuso de autoridad por parte de las autoridades; la actividad creciente del paramilitarismo; las masacres; y las violaciones al Derecho Internacional Humanitario por parte de los grupos alzados en armas.
Además se señala el desplazamiento forzado como una de las fuentes de violaciones de derechos humanos, y la falta de coordinación institucional en la atención estatal a este problema.
En México se denuncia la situación de los pueblos indígenas, cuya pobreza no ha variado.
Sin embargo se destacan varios esfuerzos por parte del estado, en particular los avances hechos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Se incluye el concepto de la Comisión sobre las medidas de acción afirmativa para promover la participación de las mujeres en política.
A continuación se incluye, la introducción al informe, en cuanto da un buen contexto de la situación de ese año. Por ser los años más recientes, esto se hará con el informe de 1999 y el de 2000.
En ambos la CIDH hace las recomendaciones en la introducción, también se incluyen aquellos apartes del informe de especial interés para el tema de los derechos sexuales y reproductivos.
Informe Anual 1999
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Washington, D.C.
Capítulo I.- Introducción
El Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para 1999 presenta la evaluación del cumplimiento con la obligación de respetar y asegurar los derechos fundamentales de los habitantes de las Américas conforme a los instrumentos legales vigentes en el sistema interamericano.
Este análisis refleja la situación de los derechos humanos en los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en las postrimerías del milenio que también marca 40 años de labor de la CIDH y de observación de la evolución histórica, social e institucional en el Hemisferio.
El proceso de democratización de parte importante de los países de la región, basado en la celebración de elecciones libres en casi todos los Estados del Hemisferio, ha constituido un avance esencial en el cumplimiento con los propósitos de la Organización y con los presupuestos básicos de la protección de los derechos fundamentales de nuestros habitantes.
Asimismo, la elección democrática de las autoridades, que ya se encuentra en muchos países en su tercer o cuarto ciclo consecutivo, ha facilitado auspiciosamente la tarea de supervisión hemisférica de la Comisión y de la Corte Interamericanas.
Sin embargo, el funcionamiento institucional de la mayoría de los Estados miembros aún padece de deficiencias que obstaculizan el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos fundamentales de los habitantes, e impidiendo alcanzar la estabilidad necesaria para hacer posible un sostenido desarrollo social, económico y cultural. La Comisión nota con preocupación que durante 1999 han ocurrido varias crisis político-institucionales en diversos Estados que confirman la gravedad de los problemas que se enfrentan, así como las dificultades de los sistemas políticos en su intento de dar respuesta a las demandas de la sociedad.
En este sentido, resulta evidente que debe trabajarse con seriedad y de manera urgente en la consolidación del imperio de la ley y el Estado de Derecho a la luz de los estándares de nuestro sistema regional, evitando retrocesos que afecten la legitimidad y la legalidad de las instituciones.
La Comisión debe señalar que a pesar de la vigencia de la democracia, numerosos habitantes del Hemisferio continúan siendo víctimas de violaciones a derechos fundamentales como la vida, la libertad y la integridad personal.
El 70% de los casos individuales pendientes ante la CIDH, así como un número significativo de las peticiones que continúa recibiendo, versan sobre la presunta violación del derecho a la vida.
Los abusos de autoridad por parte de la policía, las fuerzas armadas, las deficiencias y flaquezas de los poderes judiciales los agentes del servicio penitenciario u otros servidores públicos persisten, así como en muchos casos continúa el incumplimiento de la obligación de prevenir o reparar con justicia las consecuencias de las violaciones cometidas.
Además de las víctimas individuales de la violencia, entre quienes se cuentan defensores de derechos humanos y periodistas (ver infra), la postergación del respeto a los derechos fundamentales de amplios sectores de la población persiste en áreas donde aún se experimentan situaciones de emergencia, incluyendo conflictos armados internos.
Los Estados que se han beneficiado del restablecimiento de la paz en años recientes, continúan enfrentando un amargo legado que requiere de mayores esfuerzos para inculcar una cultura de tolerancia y justicia, además del hecho de que muchos sobrevivientes de violaciones pasadas continúan a la espera de reparación.
En los países que se encuentran en situaciones de emergencia o en los que aún existen luchas internas, se verifican graves violaciones al derecho internacional además de serios problemas humanitarios tales como los padecidos por los refugiados y desplazados internos que se ven obligados a abandonar su lugar de residencia con el fin de evitar situaciones de extrema violencia.
En este último caso, existe la urgente necesidad de dar pleno cumplimiento al derecho internacional de los derechos humanos y observar las normas básicas del derecho internacional humanitario con el fin de evitar cualquier acto que pueda dificultar el regreso a la paz y la reconciliación nacional.
La Comisión considera que la consagración definitiva del principio de responsabilidad penal individual en el orden internacional y su complemento, el principio de jurisdicción universal, contribuirán a la consolidación del imperio del derecho y de las libertades fundamentales de la persona humana.
La protección y garantía de los derechos fundamentales de los habitantes del Hemisferio depende de la adopción impostergable de medidas para mejorar la administración de justicia.
Según surge claramente del contenido del presente Informe Anual, la impunidad y las violaciones al debido proceso legal constituyen un grave problema que afecta tanto a las víctimas como a los ciudadanos acusados de quebrantar la ley.
En los países del Hemisferio en los que se aplica la pena capital, estas deficiencias pueden llevar incluso a consecuencias de carácter irreversible.
Al mismo tiempo, el retardo en pronunciarse sobre las causas pendientes, afecta la presunción de inocencia de cerca del 70% de la población carcelaria la cual, según continúa documentando la Comisión, permanece hacinada bajo la supervisión de personal sin la debida capacitación y en ausencia de mecanismos eficaces de denuncia interna y supervisión externa, en condiciones que ofenden el derecho al trato humano
La Comisión se encuentra muy preocupada por el reiterado retraso y/o ineficacia en el juzgamiento de violaciones a los derechos humanos que involucran a agentes del Estado.
La impunidad y la desconfianza en la vigencia del Estado de Derecho que ésta genera, constituyen uno de los desafíos más serios que enfrenta nuestro Hemisferio.
El empleo extensivo de la jurisdicción militar merece un comentario aparte. La Comisión y la Corte han expresado su rechazo al sometimiento de civiles a la jurisdicción de tribunales especiales, en particular, de tribunales militares cuya jurisdicción debe limitarse al enjuiciamiento de miembros de las Fuerzas Armadas en servicio activo por faltas o delitos de función.
La jurisdicción militar tampoco debe ser empleada para examinar acciones cuyas consecuencias se encuentran contempladas en la legislación común, entre ellos, los delitos de lesa humanidad y las violaciones a los derechos humanos.
Los miembros de las fuerzas de seguridad involucrados en la comisión de delitos comunes deben ser juzgados por los tribunales ordinarios conforme a los principios de independencia e imparcialidad de la justicia.
A pesar de los esfuerzos realizados en varios de los Estados miembros, el funcionamiento de la justicia se ve seriamente afectado por deficiencias de tipo estructural, tales como presupuesto inadecuado, la imposibilidad de acceso de las personas de escasos recursos, y el hecho que los defensores legales designados por el Estado no se encuentran, por lo general, en condiciones de ejercer sus funciones con eficacia. En algunos casos, la ausencia de una carrera judicial afecta la idoneidad y estabilidad de los jueces lo cual se ve reflejado, por ejemplo, en su desconocimiento de los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
A esto se suma la proliferación de amenazas contra jueces, fiscales y testigos y la insuficiencia tanto de las medidas de protección adoptadas por el Estado en respuesta a tales amenazas como de las acciones emprendidas con el fin de combatir sus orígenes.
Corresponde hacer una especial referencia a la seguridad de las personas dedicadas a la promoción, seguimiento y defensa legal de los derechos humanos y de las organizaciones a las que muchos de ellos se encuentran afiliados.
Estas personas e instituciones cumplen un papel crucial tanto en el litigio de casos vinculados a la vigencia de los derechos humanos como en los procesos de control de las instituciones democráticas por parte de la sociedad civil.
Durante 1999 han continuado los actos de amedrentamiento, desapariciones y atentados, en algunos casos fatales, perpetrados contra personas y organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos humanos. La Comisión debe expresar su grave preocupación al respecto y considera que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para proteger la vida, la integridad personal y la libertad de expresión de quienes han asumido la tarea de trabajar por el respeto de los derechos fundamentales, conforme al compromiso colectivo expresado en la Resolución AG/RES. 1671 (XXIX-O/99) de la Asamblea General de la Organización1.
Asimismo, el Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH señala claramente que los periodistas del Hemisferio continúan siendo objeto de amenazas y atentados fatales.
La ocurrencia de actos de hostigamiento, persecución y represalia contra la prensa investigativa u otras personas que ejercen su derecho a la libertad de expresión en los medios de comunicación, tales como los miembros de los partidos políticos de oposición, crean una atmósfera en la cual el ejercicio efectivo de este derecho se veeriamente disminuido.
Lamentablemente, la Comisión continúa recibiendo denuncias que indican que muchos de estos actos permanecen impunes.
La falta de investigación efectiva de los crímenes cometidos contra periodistas y otros actos que pretenden restringir indirectamente la libertad de expresión, tiene un efecto amedrentador sobre los demás profesionales de la información y sobre la ciudadanía en general ya que genera temor de expresar críticas contra quienes detentan el poder o denunciar abusos e ilícitos.
El pleno ejercicio de la libertad de expresión es un elemento fundamental en el fortalecimiento de la democracia en la región.
La Comisión considera que los Estados miembros deben enfrentar de manera decidida el desafío de garantizar el total respeto de este derecho en todas sus formas y, en particular, mediante los medios de prensa.
El derecho a difundir ideas de carácter político por parte de cualquier ciudadano o referidas a la gestión de gobierno y de interés público mediante la prensa, merece la especial protección de la justicia y la derogación de normas que prevean figuras tales como el desacato, a la luz de los estándares establecidos por los órganos del sistema interamericano.
Las deficiencias en materia de protección del derecho a la vida, la libertad, la justicia y la libertad de expresión coexisten con la falta de acciones decididas para enfrentar de manera efectiva la marginación social, racial o étnica que aqueja a los pueblos del Hemisferio.
Los Estados miembros deben implementar medidas positivas destinadas a garantizar igual acceso de oportunidades en todas las esferas de la vida nacional. Según establece la Carta de la OEA, “la igualdad de oportunidades, la distribución equitativa de la riqueza y los ingresos” y la plena participación en la toma de decisiones son “objetivos básicos del desarrollo integral”.
Es un hecho que millones de hombres, mujeres y niños de nuestra región todavía son incapaces de satisfacer sus necesidades diarias de alimentación, vestimenta y vivienda y carecen de acceso equitativo a la educación, la atención de salud, el agua potable, los servicios sanitarios y la electricidad.
La reciente entrada en vigencia del Protocolo Adicional en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) constituye un hecho auspicioso para la protección de los derechos sociales, económicos y culturales de los habitantes de la región y la Comisión espera que los Estados que aun no lo hayan hecho, asuman formalmente el compromiso de lograr progresivamente la efectividad de los derechos allí reconocidos.
Según se mencionara, el principio de no discriminación constituye uno de los pilares básicos del sistema interamericano y su observancia permanece también como uno de los desafíos centrales de los Estados miembros, que deben crear o fortalecer los mecanismos legales e institucionales destinados a combatir la discriminación a la luz de los parámetros establecidos en el sistema.
En particular, la Comisión debe reiterar su preocupación por la persistencia de la discriminación por género en las normas y prácticas vigentes en gran parte de los países del Hemisferio. Asimismo, los Estado miembros deben de una vez por todas asumir seriamente el compromiso de brindar especial protección a ciertas personas o grupos de personas, tales como los niños, los discapacitados y las comunidades indígenas.
Es un hecho que la supervivencia y el desarrollo de cientos de miles de niños de la región se han visto y aun se ven amenazados por la violencia, la pobreza y la falta de oportunidades y por la existencia de prácticas tales como el trabajo esclavo, la explotación sexual de menores o por su empleo como combatientes en contextos de conflicto armado.
A pesar del hecho que los Estados miembros se han obligado a brindar protección especial a los niños, la Comisión continúa documentando casos de abuso, particularmente de niños de la calle, que han quedado en la impunidad a nivel interno. Muchos niños aun se ven forzados a trabajar en condiciones adversas para su derecho al desarrollo y la educación.
Las labores de los menores que trabajan deben estar subordinadas a su educación y desarrollo que, como mínimo, debe incluir la educación primaria obligatoria y sin costo, y debe garantizar el acceso a la educación secundaria.
Resulta imperativo que los Estados miembros cumplan de manera cabal y definitiva con el desafío de proteger a la niñez y adoptar acciones positivas para garantizar su seguridad, salud y educación.
Las preocupaciones de la Comisión en materia de justicia, igualdad y desarrollo económico y cultural, convergen en la problemática que aqueja a las comunidades indígenas que habitan diversas regiones del Hemisferio, cuyos miembros son víctimas frecuentes del empobrecimiento severo y de la violación de sus derechos humanos fundamentales dentro y fuera de sus comunidades.
Los Estados miembros enfrentan un desafío de particulares dimensiones históricas, geográficas y sociales: la unidad nacional basada en la consolidación de la pluriculturalidad y la armonía de nuestras sociedades y el respeto de formas diversas de organización social, desarrollo, bienestar individual y colectivo que no resultan necesariamente coincidentes con los sistemas protegidos por las legislaciones comunes.
Este proceso involucra la reparación del despojo de tierras, territorios y recursos que permita ejercer a los pueblos y comunidades indígenas el derecho al desarrollo de acuerdo a sus propias tradiciones, necesidades e intereses.
Transcurridos ya varios años desde su adopción por la CIDH en 19972, la Comisión considera que los Estados miembros deben, de una vez por todas, plasmar su reconocimiento a los derechos y justas aspiraciones de los pueblos indígenas de nuestro continente mediante la consagración de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, cuya aprobación por la Asamblea General de la Organización no debe admitir más dilación.
La situación de los trabajadores migratorios y sus familias se cuenta también entre las preocupaciones de la CIDH, ya que muchas veces debido a diferencias idiomáticas, raciales, culturales, entre otras, se encuentran en una situación de particular desprotección.
Como consecuencia, los derechos fundamentales de estas personas y sus familias son frecuentemente ignorados en los Estados en donde desarrollan su trabajo. La Comisión considera de fundamental importancia que los Estados miembros promuevan el respeto y garanticen los derechos fundamentales de los trabajadores migratorios y sus familias en su legislación doméstica, de conformidad con estándares internacionales en la materia.
A continuación, la Comisión enumera las recomendaciones de carácter general que considera oportuno formular a los Estados del Hemisferio y espera que éstas sirvan como instrumento para el cumplimiento con los objetivos del sistema interamericano de protección:
I. La Comisión insta a los Estados miembros a adoptar medidas eficaces para proteger el derecho a la vida, la integridad física y la libertad de sus habitantes y garantizar que las violaciones sean debidamente investigadas y reparadas. Asimismo, recomienda a los Estados miembros adoptar las medidas legislativas y de otra naturaleza que sean necesarias para invocar y ejercer la jurisdicción universal con el fin de enjuiciar a los responsables por genocidio, y otros crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra.
II. La Comisión insta a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para asegurar la independencia e imparcialidad de los jueces, administrar justicia conforme a las normas del debido proceso y fortalecer sus sistemas judiciales de modo de asegurar la protección de la justicia para quienes se encuentran bajo su jurisdicción. La Comisión llama a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para mejorar la situación de las personas privadas de la libertad a la luz de los estándares mínimos establecidos en las Convención y la Declaración Americanas y en el derecho internacional de los derechos humanos.
III. La Comisión insta a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para proteger la vida, la integridad personal y la libertad de expresión de los defensores de derechos humanos, conforme al compromiso colectivo expresado en la Resolución AG/RES. 1671 (XXIX-O/99) de la Asamblea General de la Organización3 y otras normas aprobadas por la Comunidad Internacional.
IV. La Comisión insta a los Estados miembros a adecuar el marco normativo conforme al cual se ejerce la libertad de expresión en su territorio a la luz de los estándares de la Declaración y la Convención Americanas; a desterrar las restricciones indirectas y en particular el hostigamiento contra periodistas y otras personas que ejerzan su derecho a expresarse libremente, así como asegurar la protección de la justicia en la difusión de información y en la investigación y juzgamiento efectivos de crímenes contra profesionales de la información.
V. La Comisión llama a los Estados miembros que aun no lo hayan hecho a ratificar el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y de ese modo ampliar la protección de esos derechos en favor de los habitantes del Hemisferio.
VI. La Comisión reitera su llamado a los Estados miembros para que deroguen las normas que permitan la discriminación y combatan de manera decidida estas prácticas a la luz de sus obligaciones internacionales. Asimismo, alienta a los seis Estados que aun no lo han hecho a ratificar la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
VII. La Comisión insta a los Estados miembros a que cumplan de manera cabal y definitiva con el desafío de proteger a la niñez y adoptar acciones positivas para garantizar su seguridad, salud y educación.
VIII. La Comisión urge a los Estados miembros a reconocer los derechos y justas aspiraciones de los pueblos indígenas de nuestro continente mediante la aprobación de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.
IX. La Comisión recomienda a los Estados miembros que promuevan el respeto y garanticen los derechos fundamentales de los trabajadores migratorios y sus familias en su legislación interna, de conformidad con estándares internacionales en la materia.
La Comisión considera que los Estados miembros deben abordar de manera urgente estos desafíos, ya sea en forma individual o colectiva, con el fin de garantizar los derechos humanos de los habitantes de la región.
El desarrollo humano e institucional sobre el cual descansan el funcionamiento exitoso de la democracia como forma de gobierno, la estabilidad y la paz, dependen en importante medida del logro de los objetivos en materia de derechos humanos acordados por los Estados miembros.
Según se señalara al comienzo, la tarea de supervisión hemisférica de los órganos del sistema interamericano se ha ampliado sustancialmente en las últimas dos décadas, así como la participación de los Estados miembros.
En este sentido cabe resaltar los reconocimientos de responsabilidad internacional formulados ante la Corte y los numerosos acuerdos de solución amistosa de casos individuales que reflejan el interés de los Estados en reparar las consecuencias de las violaciones cometidas a la luz de las normas y el espíritu de la Convención Americana.
Durante 1999 se ha intentado llevar adelante una serie de iniciativas destinadas al fortalecimiento del sistema interamericano de protección.
En este sentido debe darse prioridad al incremento de los recursos materiales y humanos con los que cuenta el sistema para dar cumplimiento eficaz al mandato de promover y proteger los derechos humanos en la región.
La Comisión es consciente de que debe hacer lo propio en conexión con este proceso de reflexión y a este fin, ha asumido el compromiso de reformar de manera receptiva y responsable varios de sus procedimientos y prácticas.
Según ha señalado la Comisión de manera reiterada, la integridad y eficacia de nuestro sistema regional de derechos humanos depende del fiel cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones internacionales. En primer lugar, requiere que todos los Estados miembros hagan los esfuerzos necesarios para alcanzar la universalidad del Sistema, ratificando el Pacto de San José y los demás instrumentos vigentes y aceptando la jurisdicción de la Corte.
A este respecto, la Comisión lamenta la entrada en vigencia de la denuncia depositada por la República de Trinidad y Tobago, el cual representa un serio retroceso en intento hemisférico de fortalecer el sistema interamericano.
En segundo lugar, el debido funcionamiento del sistema presupone el cumplimiento de la obligación de adaptar la legislación interna de los Estados partes a los derechos consagrados en estos instrumentos internacionales, y asegurar que sean debidamente interpretados y aplicados por sus órganos, en particular por los tribunales.
Por último, los Estados deben respetar sus compromisos internacionales y cumplir plenamente con las decisiones y órdenes de los órganos de supervisión del sistema.
En este sentido cabe señalar que durante 1999 la Comisión llamó la atención del Consejo Permanente de la Organización sobre el hecho de que dos Estados miembros —concretamente las República de Perú y la República de Trinidad y Tobago— habían actuado de manera manifiestamente inconsistente con sus obligaciones internacionales al incumplir con sentencias y órdenes dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
A pesar de que los desafíos aquí enumerados son complejos y requieren de medidas serias y urgentes, es obvio que los Estados de la región poseen la visión, la madurez y la capacidad para avanzar en la senda correcta.
La Comisión aspira a continuar colaborando con ellos así como con la sociedad civil con el fin de responder a estos desafíos y trabajar conjuntamente con miras a lograr que el siglo XXI se convierta en la era de pleno respeto de los derechos humanos en el Hemisferio.
Capitulo VI.- estudios especiales
Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación
I. Introducción
La Comisión Interamericana de Mujeres (en adelante la “CIM”) ha solicitado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la “Comisión”) que realice un análisis jurídico de la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa para promover la participación política de la mujer, incluyendo los sistemas de cuotas, con el principio de no discriminación por razones de género, las legislaciones nacionales y los instrumentos internacionales correspondientes.
En vista de los términos generales del tema planteado y de la competencia de la Comisión en virtud de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (en adelante la “OEA”), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana”), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la “Declaración Americana”), su Estatuto y Reglamento, la presente respuesta trata sobre la compatibilidad general de tales medidas con el principio de no discriminación y las disposiciones pertinentes de los principales instrumentos regionales e internacionales de derechos humanos.
Las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que los Estados miembros han asumido conllevan el deber de adaptar la legislación y las prácticas nacionales para que cumplan con las normas aplicables, incluyendo el derecho de la mujer a participar en el gobierno y en los asuntos públicos de su país.
II. Antecedentes
Lograr la representación y la participación plenas de todos los sectores sociales en la vida pública es uno de los objetivos fundamentales de cualquier sistema democrático.
La discriminación contra la mujer, en formas diversas y interrelacionadas, ha restringido a lo largo de la historia su capacidad de participar en el gobierno y en la vida pública. Si bien se han logrado importantes avances, las mujeres siguen teniendo una representación claramente minoritaria en esta esfera en los Estados miembros de la OEA y en todo el mundo(1).
En años recientes, se ha tomado medidas adicionales para abordar el problema de la discriminación por género, entre ellas, la modificación o derogación de disposiciones legales que son discriminatorias a primera vista y la aprobación de leyes y políticas destinadas a tratar el problema de la discriminación de hecho(2).
Más específicamente, algunos países de la región han respondido a la insuficiente representación de la mujer en la vida política con la aprobación de leyes que procuran garantizar una representación mínima de la mujer en las estructuras institucionales del Estado, la selección de mujeres para nombramientos a cargos públicos y la ejecución de programas educativos destinados a incrementar la participación política de la mujer, entre otras medidas.
Tales iniciativas buscan promover la participación de la mujer en la vida pública en el marco del más amplio objetivo de incrementar y salvaguardar la diversidad en la representación política.
La ejecución, por parte de varios países de la región, de leyes y políticas encaminadas a aumentar esa diversidad, particularmente el establecimiento de metas cuantitativas o cuotas basadas en el sexo de los candidatos a cargos públicos, ha estado acompañada de una significativa elevación del porcentaje de mujeres elegidas para esos cargos. Por ejemplo, en Argentina, la ley nacional de cuotas ha tenido un efecto favorable en el porcentaje de mujeres que desempeñan cargos electivos, pues se ha elevado el porcentaje de mujeres que participan en el Congreso aproximadamente al 30% (3).
En virtud de la aprobación de una legislación similar en Bolivia, en 1996, el número de mujeres representantes en el Congreso se elevó al 22% (4). A partir de 1998, también se ha puesto en práctica sistemas de cuotas en países como Brasil, Costa Rica, Ecuador, Perú y Venezuela y estaban en consideración en otros (5).
Sin embargo, aunque las constituciones de los países de este hemisferio garantizan a las mujeres el goce de sus derechos en igualdad de condiciones con los hombres, en el escenario global la discriminación de derecho aún persiste en ciertas esferas y países y la discriminación de hecho continúa restringiendo la capacidad de la mujer para ejercer un conjunto de derechos fundamentales, incluyendo el derecho a participar plenamente en la vida pública.
III. Consideraciones de derecho
A. Disposiciones Aplicables
El tema que es objeto de estudio —la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con el principio de no discriminación por razones de género y las correspondientes disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos— está relacionado con dos conjuntos de intereses, el derecho de participar en el gobierno y en asuntos públicos, por una parte, y los derechos de igualdad y de ser libre de la discriminación, por otra.
1. El Derecho de Participar en el Gobierno y en la Vida Pública
El derecho de participar en el gobierno es reconocido como un derecho fundamental tanto a nivel regional como universal.
En el marco del sistema interamericano de derechos humanos, el artículo 23 de la Convención Americana establece el derecho de todo ciudadano “(a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas…; y (c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. E
ste artículo dispone, además, que el ejercicio de estos derechos puede ser reglamentado exclusivamente “por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Las obligaciones de los Estados miembros que aún no han ratificado la Convención Americana constan en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que constituye una fuente de obligación legal para los miembros de la OEA (6).
La Declaración Americana, por su parte, dispone en el artículo XX que toda persona “legalmente capacitada tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares…”.
Como es el caso con otros derechos protegidos, estos derechos, consagrados en cualquiera de los dos instrumentos, deben ser respetados y garantizados de manera no discriminatoria. Además, conforme a las finalidades de los instrumentos aplicables en materia de derechos humanos y al principio de eficacia, estos derechos no deben mantenerse como meras formalidades -deben traducirse en garantías sustanciales.
Igualmente, los instrumentos sobre derechos humanos de aplicación universal codifican el derecho de todo ciudadano de participar, en igualdad de condiciones, en la vida política de su nación(7). Este derecho está consagrado, por ejemplo, en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Al codificar el derecho de la mujer de ser libre de la discriminación en todas las esferas, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer hace referencia explícita a la esfera de la vida política (artículo 1).
Más específicamente, de conformidad con el artículo 7º, los Estados Partes deberán tomar “todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país” y deberán garantizar “a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en todas las elecciones” y de ser eligibles para elección, participar en la formulación y ejecución de las políticas gubernamentales, ocupar cargos públicos y ejercer funciones públicas en todos los planos públicos(8).
El artículo es explícito al indicar que la igualdad en la participación política involucra no solamente el derecho de votar sino también el derecho de ser elegida para cargos públicos y de participar plenamente en los asuntos y el servicio públicos de su país.
Para lograr el goce pleno de estos derechos por parte de la mujer, “en igualdad de condiciones con el hombre”, puede ser necesario que los Estados adopten medidas de acción afirmativa.
2. Los Derechos de Igualdad y de Ser Libre de la Discriminación
El principio de no discriminación es uno de los pilares de cualquier sistema democrático y una base fundamental del sistema de la OEA.
Debe recordarse que el artículo 3(l) de la Carta de la Organización establece, como principio básico, que: “Los Estados Americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”.
Los principios de no discriminación y de igual protección de la ley sirven, a su vez, como bases fundamentales de los principales instrumentos normativos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
El artículo 1 de la Convención Americana establece la obligación de los Estados Partes de respetar y garantizar todos los derechos y libertades reconocidos en el tratado sin discriminación por razones de sexo, entre otras.
Entre los derechos protegidos está el derecho de igual protección de la ley y ante la ley, consagrado en el artículo (24).
La Declaración Americana dispone, en el artículo II, que “[t]odas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta Declaración sin distinción de … sexo [entre otros]”.
Entre los otros instrumentos del sistema, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) reconoce la vinculación crucial entre el derecho de ser libre de la discriminación y el reconocimiento de otros derechos fundamentales, especialmente el derecho de ser libre de la violencia basada en el género.
Los objetivos del sistema regional de derechos humanos y el principio de eficacia exigen que estas garantías sean puestas en práctica.
En consecuencia, de conformidad con la Convención Americana y la Declaración Americana, el sistema interno deberá ofrecer un recurso judicial accesible y eficaz a las personas que alegan la violación de su derecho de protección contra la discriminación.
Además, en los casos en que los recursos internos resultan inaccesibles o ineficaces, el sistema interamericano brinda la posibilidad de un recurso a través de su sistema de casos individuales.
De esta manera, las garantías controvertidas no son meramente retóricas o formales; los mecanismos del sistema regional existen para asegurar que se ejecute y haga valer esas garantías.
En el sistema de Naciones Unidas, se da prioridad comparable a los derechos de igualdad y no discriminación. Precisamente uno de los propósitos de las Naciones Unidas, establecido en el artículo 1º (3) de su Carta, es de promover el respeto a los derechos humanos sin distinción de raza, sexo, idioma o religión.
Los artículos 1º y 2º de la Declaración Universal afirman que “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” y que toda persona debe, por lo tanto, gozar de los derechos reconocidos “sin distinción alguna” en razón de su sexo, entre otros factores.
Ese instrumento (artículo 7) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2º, 3º y 26), entre otros, tratan con mayor detalle sobre el derecho de protección contra la discriminación y el derecho de igualdad de protección de la ley.
La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer refuerza las disposiciones sobre igualdad y no discriminación de la Carta Internacional de Derechos Humanos al definir la discriminación contra la mujer y exigir que los Estados Partes adopten medidas específicas para combatirla. Esta discriminación está definida en el artículo 1º de la siguiente manera:
Toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.
La definición abarca cualquier diferencia en el trato basada en el sexo que, intencional o inadvertidamente, ponga a la mujer en desventaja; impida el reconocimiento, por parte de la sociedad en su conjunto, de los derechos de la mujer en las esferas pública y privada; o impida a la mujer ejercer los derechos humanos que le son reconocidos
B. Evaluación de la Compatibilidad de las Medidas Especiales de Acción Afirmativa con la Obligación del Estado de Garantizar los Derechos de Igualdad y No Discriminación
Como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de conformidad con el amplio compromiso de reconocer los derechos fundamentales de todas las personas sin discriminación proclamado en la Carta de la OEA (artículo 3º (l)), la Convención Americana (artículo 1º) y la Declaración Americana (artículo II), el trato que de alguna manera discrimina con respecto al ejercicio de cualquier derecho protegido es incompatible con el régimen legal interamericano (9).
Más específicamente, el derecho a la igualdad de protección de la ley, consagrado en el artículo 24 de la Convención Americana y el artículo II de la Declaración Americana, exige que la legislación nacional otorgue sus protecciones sin discriminación(10).
El derecho de igualdad ante la ley “prohibe todo trato discriminatorio que tenga su origen en una norma legal”(11). La prohibición de la discriminación se extiende, por lo tanto, a la legislación interna, que los Estados miembros deben mantener libre de disposiciones discriminatorias(12).
Para identificar un trato discriminatorio, es necesario comprobar una diferencia en el trato entre personas que se encuentran en situaciones suficientemente análogas o comparables(13).
Sin embargo, como ha señalado la Corte Interamericana, las diferencias en el trato en circunstancias que son, por lo demás, similares no son necesariamente discriminatorias(14). Una distinción basada en “criterios razonables y objetivos” puede servir un interés legítimo del Estado de conformidad con los términos del artículo 24(15.)
Puede, de hecho, ser necesaria para que se haga justicia o para proteger a las personas que requieren de la aplicación de medidas especiales(16). “No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia….”(17).
Una distinción basada en criterios razonables y objetivos (1) tiene un objetivo legítimo y (2) emplea medios que son proporcionales al fin que se persigue(18). “En otras palabras, se espera un tratamiento equitativo de la ley para hombres y mujeres, a menos que se hayan aducido motivos justos, legítimos y razonables imperiosos para justificar una diferencia de tratamiento”(19).
Las distinciones previstas en la ley y basadas en criterios relativos a la condición, como, por ejemplo, la raza o el sexo, necesariamente dan lugar a un examen minucioso. Lo que la Corte y la Comisión Europeas han manifestado es igualmente aplicable para las Américas – que en vista de que “el fomento de la igualdad de los sexos es actualmente un objetivo primordial”, … “se tendrían que esgrimir razones de peso” para justificar una distinción basada exclusivamente en el sexo(20).
Entre las razones que han bastado para justificar ciertas distinciones en el trato en el sistema europeo están el beneficio de medidas que alientan a las mujeres casadas a trabajar fuera del hogar como un medio para terminar con los prejuicios y fomentar la igualdad de los sexos,(21) así como ciertos aspectos del derecho de familia relativos a los derechos maternos y/o paternos(22).
El artículo 4º de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer proporciona una importante pauta para comprender la base jurídica para la adopción de medidas especiales de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer.
En la parte pertinente, reza así:
La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se haya alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato.
Este artículo reconoce que, aun en los casos en que se otorga igualdad a la mujer como una cuestión de derecho, esto no equivale a una garantía de igualdad de oportunidad y trato.
Se permite la adopción de medidas especiales para corregir las condiciones persistentes de discriminación de hecho mientras tales condiciones persistan y hasta que se alcance la igualdad de oportunidad.
Se debe destacar que, en tales circunstancias y cuando se lo implemente, de acuerdo con lo requerido, el artículo 4º dispone, como una cuestión de derecho, que estas medidas no constituyen discriminación.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer hizo hincapié en la distinción entre la igualdad formal y la igualdad de hecho y en el papel de las medidas especiales de carácter temporal en su recomendación general No. 5.
El Comité indicó que, “si bien se han conseguido progresos apreciables en lo tocante a la revocación o modificación de leyes discriminatorias, sigue existiendo la necesidad de que se tomen disposiciones para aplicar plenamente la Convención introduciendo medidas tendientes a promover de facto la igualdad entre el hombre y la mujer”.
En consecuencia, recomendó “que los Estados Partes hagan mayor uso de medidas especiales de carácter temporal como la acción positiva, el trato preferencial o los sistemas de cuotas para hacer que progrese la integración de la mujer en la educación, la economía, la política y el empleo”(23).
En su observación general No. 25, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas analizó la adopción de estas medidas especiales en relación al derecho de todo ciudadano a la participación política en términos de igualdad, consagrado en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Como una cuestión general, el Comité señaló que “[c]ualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables”(24). A su vez, para garantizar la igualdad de acceso a los cargos públicos, es necesario que:
los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [a/de cargos públicos] deben ser razonables y objetivos. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual acceso(25).
El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer hizo un análisis más completo de la relación entre el derecho de la mujer de participar en el gobierno y la necesidad de adoptar medidas especiales de carácter temporal en su recomendación general No. 23.
“El principio de la igualdad entre la mujer y el hombre se ha reafirmado en las constituciones y la legislación de la mayor parte de los países, así como en todos los instrumentos internacionales.
No obstante, en los últimos 50 años, la mujer no ha alcanzado la igualdad; su desigualdad, por otra parte, se ha visto reafirmada por su poca participación en la vida pública y política”(26).
“La eliminación de las barreras jurídicas, aunque necesaria, no es suficiente. La falta de una participación plena e igual de la mujer puede no ser deliberada, sino obedecer a prácticas y procedimientos trasnochados, con los que de manera inadvertida se promueve al hombre”(27).
Por lo tanto, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer fomenta la adopción de medidas especiales de carácter temporal para hacer valer el derecho de participar en la vida pública:
Dondequiera que se han aplicado estrategias efectivas de carácter temporal para tratar de lograr la igualdad de participación se ha aplicado una variedad de medidas que abarcan la contratación, la prestación de asistencia financiera y la capacitación de candidatas, se han enmendado los procedimientos electorales, se han realizado campañas dirigidas a lograr la participación en condiciones de igualdad, se han fijado metas y cuotas numéricas y se ha buscado a la mujer para nombrarla en cargos públicos….
La eliminación oficial de las barreras y la introducción de medidas especiales de carácter temporal para alentar la participación tanto de hombres como de mujeres en la vida pública de sus sociedades son condiciones previas indispensables de la verdadera igualdad en la vida política(28).
C. Análisis
En principio, para examinar la compatibilidad de las medidas especiales de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación consagrados en la Convención Americana y la Declaración Americana, es necesario analizar una serie de temas. Hay tres preguntas que son de crucial importancia.
Primero, ¿provoca la medida una diferencia en el trato que se sitúe dentro del campo de aplicación de la Convención Americana o la Declaración Americana, respectivamente? Segundo, si lo hace, ¿tiene esa diferencia en el trato un objetivo legítimo? Este análisis toma en consideración los intereses que el Estado procura atender y los objetivos que pretende lograr.
Tercero, ¿son los medios empleados proporcionales al fin que se persigue? En otras palabras, ¿hay un equilibrio razonable de intereses entre el fin que se persigue y cualquier restricción que se imponga sobre los derechos? Si se trata de una restricción, ¿se ha impuesto la medida menos restrictiva posible para alcanzar el objetivo que se persigue? ¿Es el trato en cuestión arbitrario o injusto en cualquier caso? La evaluación de estas cuestiones debe tomar en cuenta que una distinción basada en la condición, por ejemplo en el sexo, da lugar a un escrutinio más rigoroso.
En términos generales, las comunidades regional e internacional han reconocido que, aunque la existencia de una igualdad formal de derecho es un requisito previo fundamental para superar la discriminación, ésta no se traduce necesariamente en una igualdad en la práctica(29).
Por el contrario, mientras las constituciones de nuestra región garantizan la igualdad entre la mujer y el hombre, la mujer sigue teniendo una representación minoritaria en virtualmente todos los aspectos de la vida política.
Tampoco es cierto que las leyes y políticas neutrales en materia de género necesariamente producen resultados neutrales en materia de género.
En consecuencia, los instrumentos y las políticas adoptados tanto a nivel regional como universal requieren de la adopción de medidas especiales, cuando sea necesario, para promover la igualdad de acceso de la mujer a la participación en la vida pública.
El objetivo de brindar a la mujer una igualdad efectiva de acceso a la participación en la vida pública es, evidentemente, en sí y de por sí, un objetivo legítimo y necesario.
Como se indicó anteriormente, se debe hacer efectivas las obligaciones regionales e internacionales de los Estados en materia de derechos humanos a nivel nacional a través de la legislación y la práctica internas.
En consecuencia, en los casos en que la discriminación de derecho o de hecho restringe el pleno ejercicio por parte de la mujer de su derecho de participar en el gobierno y en los asuntos públicos de su país, se debe responder a esa inconformidad con acciones concretas.
Una de las formas concretas en que se puede cumplir con el deber de respetar y garantizar los derechos controvertidos es a través de la adopción de medidas de acción afirmativa para promover la participación de la mujer en esta esfera.
La manera en que se persigue y lleva a cabo este objetivo de promover la igualdad de acceso de la mujer a la participación política es, en primera instancia, necesariamente una función de la legislación y la formulación de políticas a nivel nacional y está integralmente relacionada con la situación y la historia específicas del país.
Las consideraciones precedentes proporcionan pautas generales para examinar la compatibilidad de una medida particular de acción afirmativa adoptada por un Estado miembro de la OEA con las obligaciones de igualdad y no discriminación.
La medida específica debe entonces ser analizada sobre la base de esas consideraciones, sus características precisas y el contexto nacional.
En particular, las disposiciones regionales e internacionales que justifiquen y/o requieran la adopción de medidas especiales de acción afirmativa para promover la participación política de la mujer contemplan que la necesidad de tales medidas y su idoneidad sean evaluadas en relación a la existencia real de un trato discriminatorio.
Estas medidas son, además, contempladas de carácter temporal en el sentido de que, una vez que se ha logrado la igualdad de acceso y de resultados, ya no son necesarias. Estos elementos de análisis están, por definición, inextricablemente vinculados al contexto nacional.
IV. Conclusión
En principio, las medidas de acción afirmativa están en pleno cumplimiento del principio de no discriminación y de las disposiciones aplicables de la ley de derechos humanos; de hecho, tales medidas bien podrían ser requeridas para lograr la igualdad sustantiva de oportunidades.
La consecución de la participación libre y plena de la mujer en la vida política es una prioridad para nuestro hemisferio.
En consecuencia, con el propósito de alentar la adopción de nuevas acciones que permitan alcanzar este objetivo, esta Comisión ha recomendado a los Estados miembros que:
… de conformidad con el artículo… [XX] de la Declaración Americana y el artículo 23 de la Convención Americana, … mantengan y amplíen las medidas para alentar la participación de la mujer en la toma de decisiones en el ámbito público, incluyendo medidas de acción positiva.
A la vez, la Comisión insta a los Estados miembros a asegurarse de que la mujer tenga una representación apropiada en todos los planos gubernamentales, a nivel local, provincial, estatal y nacional, a desarrollar estrategias para incrementar la integración de la mujer a los partidos políticos y a tomar nuevas medidas para incorporar plenamente a los sectores de la sociedad civil, inclusive a aquellos que representan los intereses de las mujeres, al proceso de formulación y ejecución de políticas y programas(30).
La CIM, por su parte, ha recomendado una serie de medidas concebidas para promover esa participación, incluyendo, entre otras, que los Estados miembros:
Promover la reforma de las leyes electorales y de los estatutos de los partidos políticos a fin de incluir mecanismos que garanticen la participación equitativa de mujeres y hombres.
Promover legislación que consagra la incorporación proporcional de las mujeres en los cargos de elección popular en aquellos países donde no exista y apoyar el fortalecimiento y la reglamentación de las leyes o normativas electorales que asignen cuotas proporcionales de candidaturas femeninas a cargos de elección popular(31).
La representación minoritaria de la mujer en el gobierno en todos los países de las Américas demuestra la necesidad de acciones adicionales por parte del Estado, juntamente con iniciativas de la sociedad civil, para lograr un verdadero respeto al derecho de la mujer de participar en la vida política, en cumplimiento de las normas internacionales.
Como lo han reconocido las comunidades regional e internacional, la consecución de una participación libre y plena de la mujer en todas las esferas de la vida pública es una obligación que bien podría exigir la adopción de medidas especiales de acción afirmativa concebidas para hacer realidad la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres.
Capítulo V.- Seguimiento de Recomendaciones Formuladas por la Comisión en sus Informes sobre Países.
BRASIL
VII. Recomendaciones respecto a los derechos de la mujer
La Comisión recomendó la adopción de medidas contra el abuso y violencia contra las mujeres, su explotación forzada, la discriminación y subvaloración en el mercado de trabajo y en las posiciones de poder político y económico, así como la derogación de medidas arcaicas y discriminatorias. La mayoría de las grandes ciudades han establecido oficinas policiales especiales para luchar contra el abuso doméstico o sexual contra las mujeres.
Estas delegaciones especiales creadas eran ya unas 200 en 1998, aunque prácticamente no existían en áreas rurales.
Según información fehaciente, rara vez son condenados los hombres que cometen crímenes contra mujeres, incluyendo asalto sexual y asesinato.
Aunque la Corte Suprema derogó el concepto de “defensa del honor” como justificación para asesinar a la esposa, las cortes todavía son refractarias a procesar y condenar a hombres que sostienen que mataron a sus esposas por infidelidad conyugal.
Este punto es especialmente importante, ya que en junio de 1998, el Movimiento Nacional de Derechos Humanos denunció que en los casos de mujeres víctimas de asesinatos, hay 30 veces más probabilidades de que el autor haya sido el marido, el ex-marido, o el amante, de que lo hayan sido otras personas.
La violencia doméstica contra la mujer sigue siendo denunciada en centenares de casos que llegan a las Delegaciones especializadas que han comenzado a establecer en distintos estados.
Esa violencia no sólo ocurre en sectores de menor educación e ingreso, sino —tal como lo denuncia un estudio en la Universidad Federal de Paraiba(26) ocurre también en sectores universitarios y de ingresos medios.
La situación de numerosas personas, en especial mujeres, que deben ejercer el comercio sexual y la prostitución, muchas de las cuales son explotadas y forzadas a hacerlo, continúa siendo un problema serio. Algunas iniciativas interesantes han sido puestas en práctica, como la que lleva a cabo el Fondo de Amparo del Trabajador, institución estatal de Belo Horizonte, que financia experiencias destinadas a dignificar la situación de esas mujeres(27).
La unidad especializada de la Policía de Río de Janeiro, recientemente creada para lidiar con el tráfico de niños y mujeres, informó de 15 investigaciones en curso en 1998, doce sobre tráfico a España, dos a Israel y una a Japón.
Según la información que posee la Comisión, la discriminación en el mercado de trabajo sigue siendo significativa. De acuerdo a estadísticas oficiales de 1998, las mujeres con educación secundaria completa ganan el 63% de lo que perciben sus homólogos hombres.
Un ejemplo documentado surge del estudio del Consejo Estadual de Derechos de la Mujer de Paraiba, que señala que en ese Estado los hombres ganan el doble que las mujeres por la misma tarea.
X. Respecto a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
En su informe, la Comisión llamó la atención sobre las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales en Brasil, en particular, ya que tales derechos se ven afectados por la inequitativa distribución del ingreso y por situaciones que por su gravedad llegan a afectar a otros derechos básicos como la vida, la integridad personal, la educación y la vida familiar, y que actúan como contexto y origen social de muchas otras violaciones de los derechos humanos.
Un informe realizado por encargo de la Secretaría Nacional de Derechos Humanos ((SNDH) del Ministerio de Justicia federal, con datos oficiales, muestra que la distribución del ingreso en Brasil sigue siendo de las más regresivas del mundo, y que esta situación no es sólo típica de estados lejanos y con economías fundamentalmente agrarias (Alagoas, Acre, Bahía y Ceará, donde el 10% más rico de la población obtiene entre el 50 al 55% del ingreso, mientras que el 40% más pobre sólo un 7 al 9%), sino que ello también ocurre en los estados centrales urbanos e industriales (en el Distrito Federal, Río de Janeiro y Minas Gerais, esa relación es del 45/ 48% para el diez por ciento más rico, frente al 9/10% para el 40% más pobre)30.
Para todo Brasil, en promedio, la renta apropiada por el 10% más rico es 5.7 veces mayor que la que obtiene el 40% de menores ingresos(31).
En algunas zonas, la pobreza se concentra y tiene fuertes consecuencias negativas, en Alagoas, el 62% de la población está desempleada, y de los empleados el 51.6% gana menos de un salario mínimo.
En Amazonas, la situación es similar, en Foz de Iguazu, el ingreso y asentamiento de ciudadanos paraguayos emigrados de su país resultó en que el número de favelas aumentó de 45 a 75 entre 1996 y 1998. El Estado federal ha iniciado el programa “Amazonia Solidaria” en los estados que forman parte de la región llamada Amazonia, tendiente a beneficiar a los sectores humildes de los estados que la componen.
XI. Conclusiones
El Gobierno Federal de Brasil ha tomado algunas medidas significativas orientadas a cumplir los objetivos señalados en las recomendaciones de la Comisión en su Informe de 1997, coincidentes además con el Plan Nacional de Derechos Humanos puesto en marcha en 1996.
Esas medidas del Estado Federal, acompañadas —aunque de manera desigual—por algunos estados miembros de la Unión, han logrado algunos cambios en la situación de los derechos humanos en Brasil. Si bien esos cambios son reducidos en términos de la gravedad de la situación, son de por sí positivos y merecen destacarse.
A juicio de la CIDH, el efecto más significativo lo han tenido las medidas tomadas en áreas como la erradicación del trabajo esclavo, la reducción del trabajo infantil, la demarcación y reconocimiento de tierras indígenas, la distribución de tierras improductivas a campesinos, y la creación de agencias comunitarias para atender grupos especialmente vulnerables.
También han sido importantes las iniciativas de legislación tendientes a mejorar la situación de derechos humanos, a través de medidas preventivas y mediante la sanción efectiva de las violaciones.
Entre ellas, la Comisión remarca nuevamente la importancia para la protección de los derechos, de la aceptación por Brasil de la jurisdicción contenciosa obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por último quiere valorar la Comisión las medidas que se han tomado y que han ido creando una incipiente cultura general de respeto a los derechos humanos.
Entre ellas la creación por los Ministerios Públicos a todos los niveles de Procuradurías y Promotorías de Defensa de la Ciudadanía, así como en varios estados la creación de Consejos contra la Violencia que congregan a autoridades y organizaciones no gubernamentales, y de Comisiones de Defensa de los Derechos Humanos en varias Asambleas Legislativas estaduales.
Sin embargo la Comisión no puede menos que coincidir con las conclusiones del Primer Informe Nacional respecto a que “la violencia todavía está presente en el Brasil bajo distintas formas: crímenes, masacres, exterminio, estupro, explotación de niños y adolescentes, maltrato en establecimientos penales, y en instituciones de internación de menores, discriminación, intolerancia.
Esta violencia es alimentada por la persistencia de graves desigualdades sociales y altas tasas de desempleo, por la continuidad de valores y prácticas autoritarias en diversos sectores de la sociedad y órganos estatales y por la impunidad”.
En ese sentido, la Comisión debe remarcar, respecto a muchas de sus recomendaciones, que las medidas tomadas han tenido efectos mínimos. El caso más saliente es el de la violencia policial y la impunidad de los policías militares que cometen abusos y crímenes.
Reitera al respecto la Comisión la importancia de transferir a la justicia común la totalidad de los crímenes cometidos por los funcionarios de las Policías militares o civiles, aprobando a tal efecto el proyecto de ley presentado oportunamente por el Poder Ejecutivo.
En el mismo sentido, reitera la Comisión su recomendación de federalizar el tratamiento de las violaciones a los derechos humanos, de manera que sea posible transferir a la Unión la responsabilidad de la investigación, procesamiento y castigo de las mismas, en caso de inercia o ineficacia de las autoridades estaduales.
Igualmente han sido poco eficaces la medidas para paliar las profundas desigualdades en la distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades sociales, y en particular las consecuencias negativas de esa desigualdad sobre la población humilde y de origen afrobrasileño, sobre la que recaen discriminatoriamente la acción y violencia policial, los procesos penales y las sanciones de prisión.
Por último considera la Comisión que — aunque en distinta medida — siguen vigentes las condiciones básicas que llevaron a efectuar sus recomendaciones incluidas en el Informe de 1997, las que reitera con el objetivo de que en Brasil se logre la plena vigencia de los derechos humanos garantizados en la Convención.
V. Los derechos económicos, sociales y culturales y la situación de los niños, las mujeres, las comunidades indígenas y las comunidades afrocolombianas
En su Tercer Informe, la Comisión señaló el deterioro de los últimos años en el goce de los derechos económicos, sociales y culturales en Colombia donde, a pesar de algunos esfuerzos importantes por parte del Gobierno, persiste un estado de desigual distribución de riqueza que repercute seriamente en el respeto de los derechos humanos.
En su respuesta, el Estado se refirió a los programas y acciones adelantados por el Gobierno Nacional en materia de desarrollo social y económico de la población.
Estos planes derivan del Plan Nacional de Desarrollo(95) y en algunos casos la supervisión de su ejecución depende de la llamada Red de Solidaridad Social(96) y la Consejería de Política Social (97).
El Estado ha reconocido que la combinación de factores como el conflicto armado, el narcotráfico y la debilidad de la presencia del Estado en muchas zonas del país, restringen en forma considerable las posibilidades de un goce pleno de los derechos humanos, la política de derechos humanos, concilia las acciones propias a desarrollar en este campo con aquellas relacionadas con el proceso de paz.(98)
En este sentido el llamado “Plan Colombia” presenta un conjunto de estrategias para la recuperación de las responsabilidades centrales del Estado. Estas estrategias estarían dirigidas a la promoción de la democracia, el monopolio de la aplicación de la justicia, la integridad territorial, la generación de condiciones para el empleo, el respeto por los derechos humanos, la preservación del orden público y el fortalecimiento del Estado de Derecho.
La Comisión nota que durante 1999 los niveles de desempleo alcanzaron al 20% de la población activa. A esto se suman las consecuencias que el conflicto armado ha traído para ciertos sectores.
En primer lugar, los desplazados internos, quienes dada su situación no logran sumarse al aparato productivo del país.
En segundo lugar, los líderes obreros, quienes han sido abiertamente señalados y amenazados por ejercer sus derechos sindicales, en todo caso, la Comisión seguirá con interés el desarrollo de estos planes y su impacto en el cumplimiento de sus recomendaciones.
A continuación se abordarán algunos aspectos de la situación de los niños, las mujeres, las comunidades indígenas y las comunidades afrocolombianas a la luz de las recomendaciones emitidas por la Comisión en su Tercer Informe.
2. La situación de los derechos de la mujer
En su Tercer Informe, la Comisión se refirió a la discriminación por género en el empleo, la educación y la participación en los asuntos públicos. También se refirió a los alarmantes niveles de violencia sexual y doméstica en Colombia.
El Informe del Estado indica que la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer ha impulsado una serie de reformas legislativas destinadas a la mayor protección a las mujeres víctimas de la violencia sexual, física y psicológica.
Concretamente señala que se logró el aumento de las penas en delitos como acceso carnal violento, acceso carnal con persona incapaz de resistir, y en general, todos los delitos contra la integridad sexual de las personas, en donde las víctimas más comunes son las mujeres.
En efecto, la Comisión entiende que en el mes de diciembre de 1999 el Congreso aprobó un proyecto de ley de reforma al Código Penal que incluía la tipificación de las conductas de acceso carnal violento, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada, dentro del contexto del conflicto armado.
Sin embargo, corresponde aclarar que el Presidente de la República objetó varios artículos del Código, lo cual ha retrasado su sanción y entrada en vigencia.
El Estado también señaló en su respuesta que la ley 294 de 1996 sobre prevención, remedio y sanción de la violencia intrafamiliar se encuentra en proceso de reforma.
El Estado ha señalado que la reforma busca brindar protección más accesible a las mujeres y niños víctimas de este fenómeno a través de la transferencia de competencia a los defensores o comisarios de familia y en caso de ser pertinente, otorgando la facultad de dictar medidas preventivas en el momento en que se presente violencia intrafamiliar.
En su Tercer Informe, la Comisión se refirió en términos positivos a la ley 294 de 1996 que tipifica el maltrato, la restricción de libertad física, y la violencia sexual entre cónyuges como delitos de violencia intrafamiliar, y contiene un mecanismo ágil para la protección de las víctimas.
Bajo el régimen vigente, el conocimiento de la solicitud de la medida de protección le correspondió en virtud de la ley 294 a los jueces de familia.
La Comisión entiende que esta norma ya ha sido modificada por la ley 575 del 2000 cuyo elemento central es el traslado de competencia para el conocimiento de la medida de protección de los Jueces de Familia a los Comisarios, que se desempeñan como funcionarios administrativos.
Comisión ha recibido información que indica que este traslado de competencia a la autoridad administrativa para el conocimiento de la medida de protección no necesariamente obedece a la evaluación del impacto de la ley sino a la necesidad de descongestionar los despachos judiciales.
La Comisión continuará monitoreando el impacto que la reforma de esta norma traiga sobre su aplicación efectiva y el cumplimiento con el deber de administrar justicia de manera adecuada en casos de violencia intrafamiliar. Asimismo, continuará atenta a la aprobación efectiva del Código Penal con relación a las áreas que afectan a la mujer. (Lea También: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 2000)
VI. Conclusiones
La Comisión agradece la colaboración del Estado en el proceso de seguimiento y toma nota de sus expresiones con relación al cumplimiento de las recomendaciones establecidas en el Tercer Informe.
Al mismo tiempo, debe señalar que la información recibida de diversas fuentes con relación a las violaciones de los derechos humanos en Colombia desde la aprobación del Tercer Informe indican que el Estado no ha adoptado las medidas necesarias para restablecer el respeto de los derechos fundamentales en su territorio.
La Comisión se encuentra sumamente preocupada por el aumento de la violencia en Colombia, tanto por los grupos armados disidentes como por las Autodefensas.
Las fuerzas paramilitares han intensificado sus ataques bestiales contra la población civil, en particular contra los ciudadanos más vulnerables y/o expuestos: las comunidades desplazadas, las comunidades indígenas, los defensores de derechos humanos e incluso los funcionarios del Estado que trabajan por la justicia.
En su Tercer Informe, la Comisión se pronunció sobre los vínculos entre miembros de las fuerzas de seguridad y grupos ilegales en Colombia, los grados de cooperación en la comisión de actos que constituyen violaciones a los derechos humanos y/o son incompatibles con el derecho internacional humanitario, y la responsabilidad del Estado.
La información recabada indica que estas vinculaciones persisten y que incluso se habrían fortalecido
Lamentablemente, la libertad con la que los grupos paramilitares y las Autodefensas continúan operando en la totalidad del territorio, y los elevados y crecientes niveles de violencia que continúan causando el desplazamiento forzado, sugieren que los intentos del Estado por combatirlos, desmantelarlos y desarmarlos están lejos de ser exitosos.
Los altos niveles de impunidad persisten, entre otros motivos, por obra del continuo juzgamiento de violaciones a los derechos humanos por la justicia militar (a pesar de los recientes esfuerzos legislativos), las prácticas judiciales que rodean la asignación de competencias, y la violencia o los señalamientos contra quienes investigan o denuncian violaciones a los derechos humanos.
Por último, la Comisión desea reiterar su pedido a las partes en el conflicto armado para que a través de su estructura de mando y control, respeten, ejecuten y hagan cumplir las normas que rigen las hostilidades, consagradas en el derecho internacional humanitario, con especial énfasis en las normas que brindan protección a los civiles. En los casos en que aún existen luchas internas, la Comisión ha subrayado la necesidad de observar las normas básicas del derecho internacional humanitario con el fin de evitar cualquier acto que pueda dificultar en forma innecesaria el regreso a la paz y la reconciliación nacional.
VIII. Los Derechos Sociales, Económicos y Culturales
Las recomendaciones de la CIDH en esta materia se refieren al mejoramiento de las condiciones de salud, educación y de los servicios de infraestructura que inciden en el nivel de vida de los habitantes de México, especialmente en las áreas rurales.54 De acuerdo a información oficial de SEDESOL, el Estado mexicano ha aumentado el presupuesto del Fondo de Aportaciones de la Infraestructura Social durante el ejercicio 1999:
Para 1999 mediante el FAIS del Ramo 33, los estados y municipios disponen de crecientes recursos del gasto programable federal para financiar acciones y programas en materia de infraestructura social básica que benefician fundamentalmente a la población en condiciones de pobreza.
En este año los recursos presupuestales asignados al FAIS ascienden a 13,934 millones de pesos, cifra superior en términos reales en 14.8 por ciento con respecto al presupuesto ejercido en 1998. Al igual que el año anterior, el 88 por ciento de los recursos se asignaron al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y el 12 por ciento al Fondo para la Infraestructura Social Estatal.
Los 10 estados afectados por los mayores niveles de pobreza, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz reciben el 67 por ciento de los recursos del FAIS, mientras en 1998 sólo recibieron el 61 por ciento(55).
En el documento remitido a la CIDH, el Estado se refirió a “la elevación en el goce y disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales…en un marco de sólido crecimiento de la economía mexicana”.
En tal sentido, informó que en el período 1996-2000 se estima que “el crecimiento del PIB cerrará en un 5%, la tasa más alta para un período similar de los últimos 20 años”; y que “el gasto social en el año 2000, como proporción del gasto programable, es el más alto de la historia al alcanzar la cifra de 60.7% o 9.4% si se le considera como proporción del producto interno bruto”.
Igualmente, las cifras oficiales indican un aumento sostenido del empleo, y que “la tasa de desempleo se encuentra en su nivel histórico más bajo desde que se empezó a calcular este indicador en 1987, ubicándose en 2.6% durante los primeros nueve meses de 1999”.
También se destaca el aumento en la capacitación laboral, con recursos 84% mayores, en términos reales, a los ejercidos en 1994; el Estado indica que en el período 1995-2000 se habrá otorgado capacitación a 6.4 millones de trabajadores, más de siete veces las cifras de 1989 y 1994(56).
Igualmente, la información oficial recibida por la Comisión señala diversas actividades en materia de vivienda, salud y educación. Cabe destacar en tal sentido el otorgamiento de créditos para la vivienda, la descentralización del sistema de salud para la atención a la población marginada, y la ampliación de la cobertura de los servicios educativos(57).
La Comisión valora las iniciativas gubernamentales arriba reflejadas, que deben apreciarse en conjunto con otras medidas de carácter económico, social y cultural.
También es destacable la mejora en términos macroeconómicos, cuyo efecto fue descrito por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU como “la creación de un ambiente conducente para la implementación más efectiva de los derechos consagrados en el Pacto”(58).
A pesar de ello, el mismo órgano de la ONU halló que el progreso reciente no había sido suficiente, y que había aumentado el número de personas que viven en la pobreza y en la extrema pobreza en México(59).
Una de las expresiones de este serio problema es la de los niños de la calle, común a varios países del hemisferio, y al cual México lamentablemente no es ajeno(60).
En todo caso, la tendencia indica un importante principio de cumplimiento de las recomendaciones formuladas a tal efecto en su Informe sobre México, por lo que la CIDH insta a dicho Estado a que aumente la atención a los sectores más necesitados de la población.
IX. Los derechos de la mujer
La CIDH recomendó en su Informe sobre México que dicho Estado supervisara el cumplimiento de normas nacionales e internacionales contra la discriminación laboral; que tome medidas para combatir la violencia contra la mujer, en particular que ratifique la Convención de Belém do Pará; que investigue y sancione a los funcionarios que abusen de mujeres detenidas, y a quienes colocan dispositivos intrauterinos en establecimientos de salud sin consentimiento de las mujeres; y, en general, que promueva el desarrollo igualitario de la mujer en México(61).
Cabe destacar, en primer lugar, que el 12 de noviembre de 1998, el Estado mexicano depositó el instrumento de ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará).
La Comisión celebra esta iniciativa del Estado mexicano, que constituye el cumplimiento de la recomendación formulada en tal sentido en su Informe sobre México,(62) así como en su Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las Américas” publicado en 1998 (“Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas”) (63).
La Comisión continuará prestando atención al desarrollo de normas internas para la aplicación efectiva de dicho instrumento internacional en México.
Adicionalmente, el Estado informó a la CIDH que había firmado el Protocolo Facultativo de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, y que “acordó el retiro de reservas o declaraciones previamente formuladas a la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada, a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos” (64).
El 1º de febrero de 2000, en respuesta a una solicitud de la CIDH, el Estado mexicano remitió información relativa al Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas.
En dicha comunicación, el Estado informó que se había analizado minuciosamente la legislación federal con el fin de “verificar su congruencia” con instrumentos internacionales y “proponer las modificaciones necesarias para que pueda la igualdad jurídica de varones y mujeres traducirse en una igualdad real de oportunidades para el desarrollo de unos y otras”(65).
Los resultados de dicho análisis fueron distribuidos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de todo el país, Comisiones de Derechos Humanos y organismos estatales. El Estado mexicano menciona como resultados concretos los proyectos de ley vinculados a los derechos de la mujer en Oaxaca, Nuevo León y en el Distrito Federal, así como la instalación de Comisiones de Equidad y Género en 15 estados de la República.
La información oficial recibida también destaca la realización de seis talleres regionales sobre violencia intrafamiliar organizados por la Comisión Nacional de la Mujer (66) y de “Talleres sobre la aplicación en México de la Convención de Belém de Pará” destinados a jueces civiles y penales.
La CIDH recuerda que el problema de la violencia familiar en México, al igual que en los demás Estados del hemisferio, tiene además como víctima a niños y niñas(67). Otras actividades incluyen un “Programa de atención telefónica a mujeres” en San Luis Potosí y la realización de “Jornadas de Radiodifusión Jurídica acerca de los derechos humanos, colectivos y ciudadanos de las mujeres indígenas”, organizadas por el Instituto Nacional del Indígena.
A pesar de lo anterior, la CIDH ha recibido información sobre graves casos de violencia contra la mujer en México.
El Comité de Derechos Humanos de la ONU expresó su preocupación por “el nivel de violencia que existe contra las mujeres, incluyendo los muchos casos denunciados de secuestro y asesinato que no han conducido a arrestos o procesamiento de los culpables y las numerosas alegaciones de violación o tortura perpetradas por las fuerzas de seguridad a las mujeres detenidas, que éstas no se atreven a denunciar”(68).
Notas
Capítulo V: Seguimiento de Recomendaciones formuladas por la Comisión en sus informes sobre países
Brasil
26. Primer Informe Nacional, 1999, pág. 54.
27. Primer Informe Nacional, 1999, pág. 46.
28. La mención de esta ley en este Informe de Seguimiento no implica abrir juicio sobre la consistencia de esa ley con lo consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
29. Movimento Nacional dos Direitos Humanos O Cor do Medo. Homicidios e Relacýes Raciais no Brasil. s/d. Ver también U.S. State Dept.”Country Reports…”1999.
30. Primer Informe Nacional.
31. Folha de S„o Paulo, 23 de agosto 1998.
Colombia
95. Este plan busca promover la generación de riqueza; reducir significativamente las tasas de desempleo; disminuir la pobreza y proteger un adecuado aprovechamiento del medio ambiente; ofrecer incentivos para la promoción social y económica de la población, en igualdad de condiciones para la expansión de las oportunidades sociales, particularmente para la población que se encuentra en condiciones de especial vulnerabilidad por sus características socioeconómicas, culturales, étnicas, territoriales, religiosas o de género; y mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de los recursos públicos, teniendo en cuenta criterios de ingreso y de redistribución regional y de género.
96. La Red financia y cofinancia programas y proyectos de apoyo a los sectores más pobres de la población colombiana, en materia de empleo, educación, alimentación, seguridad social, actividades deportivas, recreativas, culturales y de integración -de asentamientos marginados. Igualmente, está adelantando acciones y programas para promover, desarrollar e implementar un nuevo concepto de gestión social en el que se articulen el Estado y la sociedad como corresponsales en la ejecución y en los resultados de programas sociales.
97. Actualmente, la Consejería está coordinando el diseño y puesta en marcha del Programa Nacional de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Cotidiana, el Plan Nacional de Atención a las Personas con Discapacidad, el Plan de Acción a favor de la Infancia (PAFI) y Planes Nacionales de Recreación y Prevención de la Drogadicción (RUMBOS).
98. Informe del Estado, pág. 23
99. Informe del Estado, pág. 33.
México
55. SEDESOL, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, https://www.sedesol.gob.mx/desreg/infra99.htm
56. Documento del Estado mexicano de 31 de marzo de 2000, pág. 7.
57. El Estado suministró amplia información acerca de los programas gubernamentales en estas áreas, de la cual puede resumirse lo siguiente:
Dentro del marco del Programa Crediticio Anual, entre 1995 y 1998, los organismos nacionales, estatales y municipales de vivienda, la banca comercial y de desarrollo, así como otros organismos, otorgaron 1,853,620 créditos…Con la participación de los tres sectores de gobierno y de la sociedad, se están buscando nuevos esquemas que incrementen las posibilidades de acceso al crédito…
A principios del año 2000, 96.4 millones de mexicanos cuentan con cobertura de servicios básicos de salud. Al mismo tiempo, la esperanza de vida al nacer ha aumentado progresivamente: mientras que en 1990 era de 70.8 años, en 1995 de 73 años y en 1999 de 74.4 años. De 1994 a 1999, el gobierno de México ha construido 156 nuevos hospitales, uno cada doce días. También ha construido casi tres mil unidades médicas, tres cada dos días. Las unidades médicas proporcionan servicios básicos de salud que cubren el 85 por ciento de las enfermedades que comúnmente padece la población. Además, en el año 2000 se prevé alcanzar una cobertura de vacunación en preescolares superior al 98%.
Durante el ciclo 1999-2000 se brinda atención educativa a poco más de 29 millones de niños y jóvenes en los diversos tipos y modalidades que conforman el Sistema Educativo Nacional. Los mayores aumentos porcentuales en la matrícula se registran en los niveles medio superior y superior, como consecuencia del dinamismo mostrado por el egreso de la secundaria y de la educación media superior, así como por el crecimiento de la oferta. El Estado presta el 89.7% de los servicios que se proporcionan en el país, mientras que los particulares participan con el 10.3%. Documento del Estado mexicano del 31 de marzo de 2000, págs. 7- 9.
58. Naciones Unidas, Comunicado de Prensa HR/ESC/99/48, El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales concluye su sesión de otoño, 3 de diciembre de 1999, pág. 9. (traducción no oficial)
59. Naciones Unidas, Comunicado de Prensa HR/ESC/99/48 citado supra. Dicho documento hace referencia a la recomendación del Comité al Estado mexicano a efectos de que “atienda las causas estructurales de la pobreza en México y que ajuste los programas sociales en consecuencia”. Idem, pág. 10.
60. La Comisión Internacional de Juristas observó en su informe sobre dicho país que los niños de la calle, “carentes de apoyo y cuidados familiares, quedan permanentemente sometidos a la violencia, al ataque o abuso sexual y al tráfico sexual.” Comisión Internacional de Juristas, Derechos Humanos en México: Misión de la CIJ, Chenove, Francia, 1999, pág. 36.
61. CIDH, Informe sobre México citado supra, párrs 752 a 758.
62. Idem, párr. 753.
63. CIDH, informe de la Comisión Interamericana sobre la Condición de la Mujer en las Américas, OEA/Ser/V/II.100 Doc. 17, 13 de octubre de1998, recomendación B.2, pág. 36.
64. Documento del Estado mexicano del 31 de marzo de 2000, págs. 4 y 5.
65. Introducción del documento “Cotejo de las normas federales que contienen disposiciones relativas a las mujeres y a la niñez con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención de los Derechos del Niño”, citado por el Estado mexicano en su comunicación del 1º de febrero de 2000 a la CIDH.
66. La comunicación del Estado mexicano del 1º de febrero de 2000 a la CIDH expresa:
En el marco del proyecto para modificar el marco jurídico mexicano en favor de los derechos de las mujeres y los niños, que tienen en marcha la Coordinación General de CONMUJER y el Programa Nacional contra la Violencia Intrafamiliar 1999-2000 (PRONAVI), se realizaron seis talleres regionales intitulados “Cómo Legislar con Perspectiva de Género”, que tuvieron como sede los estados de Sonora, Quintana Roo, Colima, Querétaro, Zacatecas y Guerrero.
Los talleres están destinados para explicar a los y las legisladoras locales el contenido de las propuestas de reformas de género que son indispensables para tutelar, entre otros, el derecho de las mujeres y los niños a una vida libre de violencia y para proporcionar, a quienes promueven estas reformas, instrumentos teóricos para la defensa de los cambios frente a las principales objeciones jurídicas que suelen formularse.
67. De acuerdo a una reciente publicación, la agencia gubernamental Desarrollo Integral de la Familia (DIF) recibe más de 20.000 denuncias sobre maltrato y abuso sexual de niños y niñas.
Los principales “agentes de maltrato”, de acuerdo a tal información, son los padres de familia, por lo cual las organizaciones civiles especializadas en la materia destacaron “la importancia de concientizar a niñas y niños sobre su condición como personas dignas de ser tomadas en cuenta y la posibilidad de hacer valer su opinión”. La Jornada, Padres de familia, principal agente de maltrato a menores: ONG, edición electrónica del 23 de enero de 2000.
En este sentido, el Estado mexicano informó a la CIDH que, entre los funcionarios internacionales que visitaron México en la época que cubre el presente informe, se destaca la señora Ofelia Calcetas-Santos, Relatora Especial sobre Venta de Niños, Prostitución Infantil y Utilización de Niños en la Pornografía. Documento del 31 de marzo de 2000, pág. 5.
68. Naciones Unidas, CCPR/C/79/Add.109, párr. 16. Asimismo, la CIDH ha sido informada acerca de 15 nuevos casos de asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez, estado de Chihuahua, durante 1999, con lo cual prosigue esta serie de hechos cuya documentación se había iniciado en 1993.
En una carta dirigida a la Relatora Especial sobre Ejecuciones Sumarias o Arbitrarias de la ONU, la Directora de “Casa Amiga – Centro de Crisis A.C.” expresó que “las violaciones, el incesto y la violencia doméstica permean el ambiente familiar y social de nuestra frontera, y los pocos avances que hemos logrado distan mucho de cumplir con un amplio sentido social y de procuración de justicia de estos delitos.
La muerte de mujeres y niñas es la demostración más cruel de la inseguridad pública.” Carta reproducida en el documento Casos de mujeres asesinadas y secuestradas en Ciudad Juárez, Chihuahua, presentado a la CIDH durante su 104o. período de sesiones por la Comisión Mexicana de Defensa y Protección de los Derechos Humanos, la Coordinadora de Organizaciones No Gubernamentales en pro de la Mujer de Ciudad Juárez y otras organizaciones.
Capítulo VI: Estudios Especiales
1 Véase, en general, CIM, Igualdad de Oportunidades y Equidad de Género, [Documento de Trabajo de la Reunión Interamericana de Consulta sobre la Participación de la Mujer en las Estructuras de Poder y de toma de Decisiones], OEA/Ser.L.II/2.29, CIM/doc.39/98 Ap. 1, 25 septiembre 1998, Sección V (que cita fuentes adicionales); CIM, Plan de Acción de la CIM para la Participación de la Mujer en las Estructuras de Poder y de Toma de Decisiones, CIM/Ser.L/II.8.1 (1999), págs. 27-30; CIDH, Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.100, Doc. 17, 13 octubre 1998, págs. 25-26.
2. Si se desea información sobre los avances logrados en el marco del diálogo regional sobre la relación entre las mujeres y el poder, véase, en general, CIM, Igualdad de Oportunidades, supra, secciones II y III. Además, los Jefes de Estado y de Gobierno de la región dieron importancia al derecho de la mujer de participar en la vida pública durante las dos Cumbres de las Américas. Véase “Cumbre de las Américas, Plan de Acción”, (Miami, 1994), sección II.18 (que contiene el compromiso de los gobiernos de “promover la participación de la mujer en el proceso de toma de decisiones en todas las esferas de la vida política, social y económica”); “Plan de Acción, Segunda Cumbre de las Américas” OEA/Ser.G, CP/doc.3045/98, 4 mayo 1998, sección IV.
3. Véase CIDH, Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas, supra, pág. 23.
4. Id.
5. CIM, Igualdad de Oportunidades, supra, Sección V.2.3.
6. En virtud de la ratificación de la Carta de la OEA, todos los Estados miembros asumen ciertas obligaciones en materia de derechos humanos.
Para aquellos Estados miembros que son Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, este tratado establece los derechos que se comprometen a defender. Para los restantes Estados, tales derechos constan en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que constituye una fuente de obligación internacional para todos los Estados miembros.
Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989, “Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, Ser. A No. 10.
7. Cabe señalar que los órganos del sistema interamericano de derechos humanos pueden remitirse a otros tratados pertinentes en el desempeño de sus respectivos mandatos.
Véase artículo 29, Convención Americana; pinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982, “Otros Tratados” objeto de la función consultiva de la Corte (artículo 64, Convención Americana sobre Derechos Humanos), párrafo 43.
“El propósito de integración del sistema regional con el universal” ha encontrado su expresión en la práctica de la Comisión de invocar otros tratados relativos a derechos humanos en las Américas, tanto bilaterales como multilaterales, “perfectamente ajustada al objeto y fin de la Convención, de la Declaración Americana y del Estatuto de la Comisión.” Id. (que cita, con aprobación, la práctica de la Comisión en virtud de la Declaración y la Convención).
8. La participación de la mujer en el gobierno ha sido considerada como un tema de especial importancia por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (recomendaciones generales 5, 8 y 23) y el Comité de Derechos Humanos (observación general 25). Este derecho también se destacó notablemente en la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing (véase Declaración, párrafo 13; Plataforma, párrafos 181-189) y en la Declaración y Programa de Acción de Viena (véase párrafos 18, 43).
Se puede también observar que la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer reconoce el derecho de la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre, “de representar a su gobierno en el plano internacional y de participar en la labor de las organizaciones internacionales” (artículo 8; véase, también, recomendaciones generales 8 y 23, supra). Las recomendaciones y observaciones generales a los que se hace referencia están reimpresos en “Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales Adoptados por “rganos de Derechos Humanos creados en virtud de Tratados”, HRI/GEN/1/Rev.3, 15 de agosto de 1997.
9. Véase, en general, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización, Ser. A No. 4, párrafo 53 (que examina el cumplimiento de la medida en virtud de la Convención Americana). “La noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona.” Id., párrafo 55.
10 Véase, p. ej., id., párrafo 54.
11 Id.
12 Véase id.
13 Véase, p. ej., Comisión Europeo de Derechos Humanos, Lindsay contra el Reino Unido, Decisión del 11 de noviembre de 1986 sobre admisibilidad, 49 D&R 181 (que determinó que las parejas casadas y no casadas no e encuentran en situaciones análogas en relación a la distinción en el régimen tributario, al considerarlas en el contexto de los derechos y obligaciones relacionados con el matrimonio). Obsérvese que en el presente análisis se cita jurisprudencia de la ONU y de los sistemas europeos de derechos humanos para ilustrar cómo se ha aplicado ciertos principios de derecho en la práctica en otros sistemas.
14. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-4/84, supra, párrafo 56, que cita a la Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Belgian Linguistics (fondo), Sentencia del 23 de julio de 1968, pág. 34.
15. Véase, en general, id.; Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Broeks contra Holanda, Com. No. 172/1984, párrafo 13, Zwaan de Vries contra Holanda, Com. No. 182/1984, párrafo 13.
16. Véase, p. ej., Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-4/84, supra, párrafo 56. 17. Id., párrafo 57.
18. Véase, p. ej., Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Belgian Linguistics, supra; Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Aumeeruddy-Cziffra y otros contra Mauritius, Com. No. 35/1978, párrafo 9.2 (b)2(I)8 (que advierte, en general, que una distinción negativa en el trato requiere de una justificación suficiente).
19. Véase CIDH, Informe No. 28/98, Caso 11.625, María Eugenia Morales de Sierra contra Guatemala (admisibilidad), en el Informe Anual de la CIDH 1997, OEA/Ser.L/V/II.98, Doc 7 rev., 13 abril 1998, párrafo 36, que cita a Van Raalte contra Holanda, 24 E.H.R.R. 503, párrafo 42.
20. Véase, p. ej., Corte Europea de Derechos Humanos, Karlheinz Schmidt contra Alemania, Ser. A No. 291-B, julio 18, 1994, párrafo 24, que cita a Schuler-Zgraggen contra Suiza, Ser. A No. 263, 24 de junio de 1993, párrafo 67; Burghartz contra Suiza, Ser. A No. 280-B, 22 de febrero de 1994, párrafo 27.
21. Véase Lindsay, supra, págs. 190-91 (que trata sobre una distinción en la exención tributaria que, cabe observar, afectaba a un número muy pequeño de contribuyentes (3% del total)).
22. Véase, p. ej., Comisión Europeo de Derechos Humanos, MB contra el Reino Unido, Decisión del 6 de abril de 1994 sobre admisibilidad, 77A D&R 108 (que determinó que la distinción entre la madre biológica y el padre con respecto al otorgamiento automático de responsabilidad paterna era razonable y justificada en vista del vínculo biológico con el niño); Corte Europea de Derechos Humanos, Rasmussen contra Dinamarca, Decisión del 28 de noviembre de 1984, Ser. A No. 87.
23. El énfasis es añadido. Recomendación general No. 5 (séptima sesión, 1988), reimpresa en “Recopilación”, supra.
24. Observación general 25 (quincuagésima séptima sesión, 1996), reimpreso en “Recopilación”, supra, párrafo 4. El Comité observó que la edad puede ser una base razonable para reglamentar el derecho de votar, como la incapacidad mental declarada puede ser una razón razonable para negar el derecho de votar. Id.
25. Id., párrafo 23.
26. Recomendación general No. 23 (décimo sexta sesión, 1997), reimpreso en “Recopilación”, supra, párrafo 13.
27. Id., párrafo 15.
28. Id.
29. En este respecto, la realidad de las desigualdades desarrolladas y mantenidas a lo largo de la historia demuestra la necesidad de adoptar medidas de acción afirmativa para corregir un trato que puede parecer que se aplica igualmente a personas que se encuentran en situaciones similares, cuando en realidad el mismo trato simplemente se aplica a personas en circunstancias sustancialmente disímiles.
30. CIDH, Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas, supra, pág. 33.
31. Véase CIM, Plan de Acción, supra, párrafos III.g – h.
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