Responsabilidad Administrativa, Consideraciones Previas

Ponencia presentada por María Carolina Rodríguez Ruiz en el II Congreso de Derecho Financiero, organizado por la ASOCIACIÓN BANCARIA DE COLOMBIA, en octubre de 1998. [MCRR1]

SUMARIO:

I- CONSIDERACIONES PREVIAS: Naturaleza del Derecho sancionatorio, disciplinario y correccional.
II- CLASES DE RESPONSABILIDAD EN LAS QUE UN SUJETO PUEDE INCURRIR AL COMETER UNA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA: A- Civil. B- Penal. C- Administrativa. D- Concurrencia de responsabilidades.
III- LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR FINANCIERO: A- Las sanciones aplicables a las contravenciones administrativas de carácter financiero: B- El procedimiento a seguir. C- Naturaleza de la responsabilidad administrativa en materia financiera: 1º) Responsabilidad objetiva. 2º) Responsabilidad subjetiva. 3º) Eximentes de responsabilidad:
IV- PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONATORIO APLICABLES AL DERECHO DISCIPLINARIO Y CORRECCIONAL: A- Principios de carácter constitucional y legal. B- Principios consagrados en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. V- CONCLUSIONES.

Naturaleza del Derecho Sancionatorio, Disciplinario y Correccional:

1º) El problema en general:

En primer lugar, el problema general que planteo en este estudio es el de la naturaleza jurídica del régimen sancionatorio o punitivo del sector financiero público, en particular el que corresponde a la normativi­dad financiera y económica, cuya aplicación corre a cargo de los órganos estatales encargados de supervigilar y controlar esas áreas de la actividad pública y privada, entre otros, la Superintendencia Bancaria.
Para ello, es preciso hacer algunas consideraciones previas sobre el Dere­cho Administrativo Disciplinario y Correccional, y sus relaciones con el Derecho Penal.

2º) Derecho Penal y Derecho Administrativo:

Se sabe que el De­recho Penal regula las relaciones de las personas con la sociedad, en cuanto violen las normas que describen la organización de ésta y su funcionamiento en comunidad, prescritas por el Estado como personero de la colectividad nacional.

Por su parte, se sabe también que el Derecho Administrativo tie­ne por objeto o materia lo concerniente al régimen jurídico de la es­tructura y la actividad de la Administración Pública, y de los órganos públicos y privados en cuanto ejercen la función administrativa[1]. 0 como expresa el italiano RENATO ALESSI, es “el conjunto de normas que regulan esencialmente el ejercicio de la función administrativa, es decir, de un lado, la organización de la propia función y de los órganos a los cuales está atribuida; y de otro, al ejercicio efectivo de la función misma y de las relaciones a que da lugar ese ejercicio”[2].

3º) Las Potestades Estatales:

Las potestades han sido entendidas como los poderes que tienen los órganos estatales para la ejecución de los cometidos o tareas que les asignan las leyes. La doctrina generalizada ha expresado que esas potestades son de varias clases:

En primer lugar, la de mando, opera­tiva o ejecutiva, entendida como el poder o facultad que tiene el órgano estatal de dictar órdenes y obligar a su cumplimiento; la potestad reglamentaria, en virtud de la cual el órgano estatal dicta medidas destinadas a señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se debe ejecutar la ley; y la sancionadora, punitiva o disciplinaria, que ha sido entendida como la competencia de que dispone el órgano estatal para exigir obediencia y disciplina de sus funcionarios y de los particulares, determinando deberes y prohibiciones, constituyendo infracciones por su violación o incumplimiento, imponiendo san­ciones a quienes incurran en esas infracciones; y señalando procedi­mientos para aplicar tales sanciones.

Esas tres potestades son ejercidas por las tres Ramas del Poder Público, aunque cada una de ellas ejercita de manera natural y propia, en particular, alguno de tales poderes. El Ejecutivo, o rama adminis­trativa, tiene las tres potestades como caracteres básicos, toda vez que su función esencial es la de la ejecución necesaria, cumplida y eficaz de la ley. Y dichas tres potestades las ejerce la Administración Pública, a través de especiales órganos de vigilancia y control, en especial, las Superintendencias.

4º) La Potestad disciplinaria y correccional:

Todas las entidades, públicas­ y privadas, requieren de una organización y toda organización exige una disciplina, enseña la ciencia de la administración. Por dis­ciplina se ha entendido “La observancia de ordenamientos de conductas susceptibles de sanción en caso de violación, como ocurre con toda normatividad jurídica”[3]. Existe, pues, una disciplina penal, otra civil, una laboral, y otra administrativa, según el área jurídica que regule la organización y la función pública.

La potestad disciplinaria o sancionadora cuyo contenido ya se se­ñaló es ostensible en los campos penal y administrativo, aunque la denominación de disciplinaria se suele emplear con criterio restricti­vo al área administrativa, o sea para el control de la función pública (de la conducta de los servidores públicos).

Además, algunas doctrinas han denominado correccional, o externa, a la potestad administrativa disciplinaria que se aplica no a los funcionarios públicos o agentes de la administración, sino a los particulares administrados[4].

O sea que, genéricamente, se debe hablar de un Derecho sancionador, o punitivo, que es en ocasiones penal, cuando se aplica a las infracciones penales por los órganos jurisdiccionales; en otras es dis­ciplinario, cuando se aplica a las infracciones administrativas por parte de los órganos administrativos o que actúan en ejercicio de la función pública, a quienes son agentes de la administración; y, en otras, es correccional o disciplinario externo, cuando la administración lo aplica a los particulares administrados. De este último, en particular, me ocuparé en este estudio.

En extenso análisis sobre el derecho disciplinario de la función pública, la Corte Suprema de Justicia expresó:

“Precísase además, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que el Derecho Punitivo es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables siempre a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no sólo respecto de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que la desarrolle, las cuales, en sustancia, son |as que siguen:
“(…)”. (Negrillas y cursivas fuera del texto)[5].

La naturaleza jurídica de esa potestad sancionadora, su vastedad y complejidad, han dado base para considerar por algunos tratadistas que existe un área particular y autónoma del Derecho Administrativo, que han denominado Derecho Administrativo Disciplinario.

B. Naturaleza jurídica del derecho sancionador:

La teoría del conocimiento humano y científico, o de la búsqueda de la ver­dad, enseña que los problemas se estudian partiendo de una, o varias hipótesis, la cual “es la suposición de la existencia de una entidad que permita la explicación de los fenómenos o del fenómeno estudiado”[6], dicho como definición general. Con respecto a la naturaleza del Derecho Sancionador, analizaré las siguientes hipótesis o doctrinas e intentaré efectuar su correspondiente verificación:

1º) Primera Hipótesis: El Derecho Disciplinario es penal:

Una primera hipótesis es la de considerar al Derecho Administrativo Disciplinario como un sector o sub-rama del Derecho Penal. Quienes así lo ubican, predican la existencia del Derecho Penal Administrativo. Entre ellos el austríaco ADOLFO MERKL, quien ex­presa: “El llamado Derecho Penal Administrativo consiste en la competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones u omisiones antijurídicas”[7]. En Argentina, esta misma denominación, con iguales alcances, la utiliza el administrativista MA­NUEL MARÍA DIEZ[8], entre los diversos tratadistas foráneos; y en Colombia, MANUEL OSPINA[9] y JAIRO RODRIGO HERNANDEZ VASQUEZ[10], entre muchos otros.

La doctrina que identifica el Derecho sancionador con el Derecho penal, denominándolo “Derecho Penal Administrativo”, surgió en Alemania, inspirada por los célebres juristas JAMES GOLDSCHMIDT[11] y EBERHARD SCHMIDT, y desarrollada por ERICK WOLF, ADOLF SCHONKE, ROBERTO GOLDSCHMIDT, LANGE, MICHELS y BOCKELMANN.

Existencia del Derecho Penal Administrativo

Quienes afirman la existencia del Derecho Penal Administrativo lo fundamentan en que los principios, reglas e instituciones del Derecho Penal se aplican no sólo a las infracciones de normas administrativas elevadas a delitos, en lo cual no cabría discusión, sino también a las correccionales y a las disciplinarias. Así, el principio del debido proce­so, el derecho de defensa, el in dubio pro reo, el principio de legalidad, el de proporcionalidad entre la infracción y la pena, son institucio­nes penales aplicadas al Derecho Administrativo Sancionador, aplica­ciones que consideran suficientes para tenerlo como rama del Derecho Penal. En particular, algunas doctrinas aplican la noción de Penal Administrativo al Derecho que se refiere a las infracciones “correctivas”. Así lo entienden RAFAEL BIELSA, SEBASTIÁN SOLER y MANUEL MARÍA DIEZ.

Otros autores para quienes el Derecho Disciplinario y el Correccional forman parte del Derecho Penal, son los siguientes: PARADA VASQUEZ[12], EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA[13], L. MARTIN-RETORNILLO BAQUER[14], J. CEREZO MIR[15], y M. BAJO FERNÁNDEZ[16].

En Colombia, gran parte de la doctrina continúa sosteniendo que el Derecho Disciplinario y el Correccional forman parte del Derecho Penal. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado, anterior a 1980, sostenía la misma posición doctrinaria.

2º) Segunda Hipótesis: El Derecho Disciplinario es Administrativo:

Esta segunda doctrina considera que el Derecho Disciplinario, inclusive el Correccional, es exclusivamente administrativo, sin que sea apropia­do hablar de la existencia de un Derecho Penal Administrativo, y sin que por considerar esa exclusividad deje de ser punitivo, esto es, sin que deje de pertenecer al género del Derecho Sancionador o Sancionatorio.

Para sostener esta posición doctrinal, los administrativistas que la comparten, casi en su totalidad, afirman que la infracción administrativa que se denomina falta disciplinaria, no es identificable con el delito, como tampoco lo son la sanción penal con la sanción disciplinaria, ni el procedimiento penal con el procedimiento disciplinario, aunque esos procedimientos, penal y disciplinario, tengan principios y reglas comunes a todo procedimiento punitivo. Iguales consideraciones hacen re­lación con el poder correctivo de la Administración Pública.

Para este sector de la doctrina, el Derecho Penal se ocupa básicamente de los delitos, y estos no son identificables con las faltas disciplinarias y correccio­nales. En efecto, el delito es una conducta atentatoria de los derechos de las personas y de los intereses de la sociedad, siendo a esta última y a su organización política a quienes afecta, en tanto que la falta disciplinaria viola el buen crédito de la Administración Pública y afecta el servicio público a su cargo; y la falta correccional afecta la disciplina de la organización administrativa externa, o las regulaciones económicas y financieras impuestas por la ley para dirigir e intervenir en el orden público económico, o sea que a la postre afecta intereses de la comunidad.

Sanción penal es represiva o depurativa

De igual modo, la sanción penal es represiva o depurativa, y esen­cialmente privativa de la libertad física, en tanto que las sanciones dis­ciplinaria y correccional son preventivas y correctivas, pues sólo pretenden conservar la disciplina de la Administración Pública o res­tablecer el orden público alterado (económico, financiero, vial, sanitario, comercial, indus­trial, etc., según el caso).

Así mismo, mientras el procedimiento penal es jurisdiccional, el disciplinario y correccional es administrativo, distinción que alude no sólo a quienes ejercen la potestad sancionadora, sino a los trámites propios de los respectivos procesos. Sin embargo, como punitivos que son ambos, es claro y obvio que en los dos se apliquen principios y garantías de todo proceso sancionador. Para las correcciones financieras y económicas, JORGE PINZÓN y FERNANDO CARRILLO señalan como garantías -extensivas a todos los correccionales-, las de irretroactividad de la ley, de audiencia, de legalidad, de proporcionalidad de la sanción, de prohibición de confiscación, y del non bis in ídem[17].

La tesis administrativista la comparten, entre otros, los siguientes autores: F. GARRIDO FALLA[18], VILLAR PALASI J. L.[19], NIETO GARCÍA A.[20], MONTORO PUERTO M.[21], y TULIO CHIOSSONE[22].

En Colombia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido constante en hacer tajantes distinciones entre el Derecho Penal y el Disciplinario (administrativo), aun cuando esa Corporación sigue refiriéndose al revaluado y confuso término de “Derecho Penal Disciplinario”[23].

Por su parte, el Consejo de Estado ha hecho también esas distinciones diciendo:

“En el caso del régimen disciplinario, su objeto o el interés que protege, es el del propio servicio público; se lesiona ese interés por comisión de simples faltas contra el servicio, aunque en algunos casos graves pueden esas faltas, a la vez, configurar delitos; el procedimiento para investigarlas y sancio­narlas es puramente administrativo; interno de la administración, no jurisdiccional, y las sanciones aplicables no tienen carácter penal. (…).

“(…) De donde no aparece fundado hablar de analogía entre régimen disciplinario administrativo y régimen penal, siendo el último un estatuto de defensa social, aplicable a los antisociales, mediante un procedimiento judicial específico y con criterio sobre la culpabilidad y responsabilidad de naturaleza diferente a los enunciados para el primero”[24] (las negrillas no son del texto).

Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca ha dicho en fallo que comparto en su totalidad, lo siguiente:

“(…) se trata entonces de una función policiva de carácter administrativo y por ser punitiva resultan admisibles los prin­cipios del Derecho Penal mientras no riñan con lo previsto en las normas especiales que regulan esta actividad”[25] (las negrillas no son del texto).

Particularmente desde el año de 1980, la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha sido constante en sostener la total independencia y autonomía que existen entre el Derecho Penal y el Disciplinario o Correccional, aunque acepta, en éstas dos últimas sub-ramas del Derecho Administrativo, la aplicación de los principios constitucionales propios del Derecho Sancionatorio[26].

3º) Tercera Hipótesis: El Derecho Disciplinario y Correccional tiene doble naturaleza:

Esta posición es bastante generalizada en la doctrina. Cito, al respecto, la opinión del italiano RENATO ALESSI, para quien el Derecho Disciplinario tiene la doble naturaleza jurídica, de punitivo y administrativo, lo cual enuncia expresando:

“Hemos dicho anteriormente que son dos los elementos esen­ciales que concurren en la identificación del poder disciplina­rio y que, por lo tanto, deben tenerse presentes dada la im­portancia de las consecuencias que derivan de los mismos en orden al ejercicio de dicho poder, como son, por un lado la naturaleza administrativa de dicho poder, y de otro, su na­turaleza de poder punitivo”.

El mismo autor explica su posición señalando las diferencias y carac­teres del Derecho Disciplinario y del Derecho Penal: La autoridad jurisdiccional aplica el poder penal, y la administra­tiva el poder disciplinario; el procedimiento disciplinario tiene natura­leza administrativa, y penal el procedimiento penal; las sanciones disciplinarias son administrativas, y punitivas las penales; son acumu­lables los dos procesos; y tiene preeminencia el penal sobre el disciplina­rio.

Igualmente, el citado autor señala las consecuencias de tener esa doble naturaleza jurídica: Con respecto a la punitiva, tiene aplicación la prejudicialidad penal; las condenas penales tienen eficacia sobre el proceso disciplinario en relación con la existencia del hecho investigativo, su ilicitud y la responsabilidad; las sentencias absolutorias penales sólo vinculan al proceso disciplinario cuando la absolución se produce por inexisten­cia del hecho, no así por la calificación de que el hecho no es delito, ni por la ocurrencia de la prescripción; y en el proceso disciplinario deben observarse las garantías del penal [27].

En Colombia, la Ley 13 de 1984, que consagraba el anterior régimen discipli­nario, dispuso:

‘“La interpretación de sus normas se hará con referencia al Derecho Administrativo, con preferencia a cualquier otro ordenami­ento jurídico”. Sin embargo, la Ley 200 de 1995 o Código Único Disciplinario, en el art. 18 remitió en su orden, en materia de principios, a la Constitución y a los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo.

De esa manera, ambas leyes señalaron la naturaleza administrativa del proceso disciplinario, sin descartar la posibilidad de acudir a otros ordenamientos jurídicos, como el civil en materia de pruebas, y al penal en cuanto a los principios o las garantías.

El mismo ALESSI, a continuación señala las consecuencias de esa naturaleza administrativa: La responsabilidad disciplinaria es aplicada por autoridad administrativa; el procedimiento tiene naturaleza administrativa, sin que se pueda acudir a la aplicación analógica del penal, sino sólo a las garantías de éste; la sanción y el acto que las aplica son de naturaleza administrativa, por lo cual son impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y revocables por quien la aplicó, por los vicios de todo acto administrativo; son acumulables el proceso disciplinario y el penal, cuando el hecho es a la vez delito; tiene preeminencia el penal sobre el disciplinario, lo cual conduce a la suspensión de éste último hasta la resolución del penal.

Con respecto al derecho, al poder y al proceso administrativos correcciona­les, considero que esa doble naturaleza jurídica, punitiva y administrativa, es igualmente aplicable.

4º) Cuarta Hipótesis: El Poder Disciplinario no es exclusivamente jurídico:

Una cuarta posición doctrinaria es la que considera que el Derecho Disciplinario no es exclusivo de los órganos estatales cuando ejercen la función administrativa, sino que es inherente a toda organización estatal, social, económica y laboral, porque en todas ellas se requiere de la disciplina, la cual supone la existencia de una jerarquía y, dentro de ella, de un poder de mando de unos, y de un deber de obediencia de otros.

El argentino RAFAEL BIELSA[28] plantea esta posición, diciendo:

“El poder disciplinario no es exclusivo del régimen de dere­cho público, ni es necesario que esté instituido en la ley, ni siquiera autorizado por ella; aunque en principio debe estar­lo. En la familia ese poder lo ejercen los padres, no sólo para corrección de los hijos, sino también para preservación de la unidad moral de la familia, y se reprende no por lo que ha hecho (quia pecatum est) sino para que no vuelva a hacerlo (ne peccetur).

“En el campo laboral (industria y comercio) también lo ejerce el patrón en defensa de la regularidad y moralidad en la esfera del trabajo.

“El principio que sirve de base al poder disciplinario no es puramente jurídico. Es un buen precepto de la ciencia de la administración el de que ésta en todos sus actos debe revelar un substratum moral. Se ha “objetivado” demasiado el poder del Estado, en el sentido jurídico, y en la Administración Pública se ha dado demasiado valor a la técnica, a los pro­cedimientos científicos (desde luego utilísimos para la efica­cia), pero se ha prescindido de la ética, y de ahí el auge del escándalo, los negociados, las deslealtades al interés general y a Ia Constitución, y todo eso ha debilitado progresivamente Ia autoridad moral de los poderes públicos.

“Después de todo lo explicado debemos convenir en que el poder disciplinario, desde luego jurídico en sus manifestacio­nes y ejercicio, no tiene como fundamento la sola represión, ni la corrección de los agentes, funcionarios y empleados, sino la defensa de la autoridad integral de la Administración Pú­blica”.

De modo similar se expresa el alemán MAYER, quien considera que “la corrección disciplinaria no es pena en el sentido jurídico, sino un medio de corrección pedagógico”. Y agrega: “Estas clases de penas son penas medicinales, en el sentido que les da el derecho canónico. Tienen su razón de ser en el fin que persiguen, en el mejoramiento del servicio”[29].

Sobre el particular, comparto las tesis de MAYER y BIELSA, antes expuestas, según las cuales los poderes disciplinario y correctivo no son exclusividad del Dere­cho Administrativo, pues también se dan en los órdenes familiar, social y laboral.

Igualmente, comparto el criterio de esos autores en cuanto califican de pedagógicas y medicinales las sanciones que se aplican en el régimen disciplinario propiamente dicho. No así en cuanto a las correc­cionales, aplicables a los particulares (por ejemplo las entidades financieras) que transgreden normas adminis­trativas, porque ellas tienen los caracteres propios de la sanción jurídica de protección por el derecho lesionado, por tratarse de contravenciones de policía administrativa que, por ser contravenciones, guardan cierta analogía con las contravenciones penales, aunque sin llegar a confundirse con éstas.

5º) Quinta Hipótesis: El Poder Disciplinario y Correccional son con­travencionales y policivos:

Considera esta hipótesis que el Derecho y el poder disciplinario, especialmente en su modalidad de correccional o aplicado a los particulares, tiene la naturaleza jurídica de “contravencional”‘, y den­tro de esa calificación admite las variedades que surgen de las contra­venciones penales, y las contravenciones administrativas, siendo éstas últimas las que constituyen la materia del Derecho Disciplinario Co­rreccional, o Administrativo Correccional.

Esta posición doctrinal parte de la distinción entre delitos y contravenciones que hacen las leyes penales, como ha ocurrido en Colombia.

Adicionalmente, consideran esas doctrinas que el llamado Derecho Penal Administrativo es equivalente al Derecho Penal de Policía. Den­tro de esa escuela se cuentan, entre otros, MERKL y el mexicano ANDRÉS SERRA ROJAS.

Es anti­gua la clasificación bipartita que las legislaciones penales han consagrado de los hechos punibles en delitos y contravenciones, división que consagró expresamente el C.P. de 1936, en el cual, como única distinción, se dispuso que “en las contravenciones la simple acción u omisión hace responsable al agente”, consagrando para ellas una responsabilidad objetiva.

El C.P. vigente omitió o guardó silencio sobre las contravenciones y la responsabilidad que éstas generan para el sujeto activo. Se limitó a definir el “hecho punible”, y en cuanto a la tipicidad de éste, en el art. 3º de dicho estatuto dispuso que “la ley penal definirá el hecho punible de manera inequívoca”.

Qué son las contravenciones?.

Para algunos doctrinantes, son infracciones a Ia ley penal; para otros, a la ley o el reglamento administrativos; y para otro sector de la doctrina, existen contravenciones penales y contravenciones administra­tivas. Según estos últimos, las penales son violaciones del orden social mediante conductas predelictuales que son de conocimiento de las autoridades de policía y, en ocasiones, de jueces especiales, según lo dispongan las legislaciones. Las contravenciones administrativas, en cambio, son infracciones a las normas administrativas y son juzgables por las autoridades administrativas, por lo cual se reconoce a la Administración Pública un poder de policía administrativa. En todo caso, la doctrina no ha ela­borado aún criterios diferenciales uniformes y radicales, entre las dos especies de contravenciones.

Existe un sinnúmero de tesis doctrinales (cualitativas, cuantitati­vas y mixtas), sobre los criterios diferenciales entre los delitos y las contravenciones. Al respecto, predomina la idea de que la diferencia es apenas cuantitativa, tesis que sostienen los positivistas, como FERRI, para quien no existe una diferencia sus­tancial, sino de grado y de cantidad. Desde luego se refieren a las contravenciones penales, principalmente. En cambio, para los clásicos CARRARA y CARMIGNANI, mientras los delitos afectan la seguridad social, las contravenciones afectan la prosperidad. Para la escuela italiana, las contravenciones sólo ponen en peligro el derecho, mientras que los delitos lo le­sionan

Ahora bien, si por una parte, se ha hecho distinciones entre los delitos y las contravenciones, sin que exista uniformidad sobre el criterio diferencial, por la otra se debe admitir la distinción entre contravenciones penales y contravenciones administrativas.

Las primeras, las contravenciones penales, pueden llamarse tam­bién penales policivas porque es a las autoridades policivas a quienes corresponde o debe corresponder su conocimiento, y porque sin ser auténticos delitos, se aproximan a ellos por corresponder a conductas predelictuales o antisociales, que denotan algún grado de antisocia­bilidad. Tales son, la vagancia, algunos estados de mendicidad, la práctica de juegos prohibidos, la drogadicción, y otros similares.

A veces la ley por razones diversas (la multiplicidad de esas conductas, o la necesidad de ejemplarizar sus sanciones, u otras) las eleva a la calidad de delitos, como ha ocurrido en Colombia con el contrabando y con el cuatrerismo. En todas esas conductas antisociales, las sanciones suelen ser no simplemente medicinales, como ocurre con las disciplinarias, sino restrictivas de la libertad (generalmente arrestos).

Diferente es la naturaleza jurídica y la actitud estatal en relación con las contravenciones administrativas. Dentro de éstas últimas se encuentran las violaciones a los reglamentos de tránsito, el incumplimiento de los deberes de los contribuyentes, las violaciones de las normas crediticias por parte de los particulares y de las entidades bancarias y, en general, la violación de normas financieras. En ellas, la autoridad competente para cono­cerlas es la administrativa, en ejercicio del poder policivo, que es pre­ventivo, por lo cual se habla de la existencia de la policía administrati­va.

Las sanciones que a ellas corresponde no son las restrictivas de la libertad, sino sanciones administrativas, similares a las disciplinarias, generalmente expresadas en multas, amonestaciones y suspensión de licencias otorgadas.

Dado ese carácter administrativo, los procedimien­tos para sancionar tales conductas son igualmente administrativos. Y con esos procedimientos y sanciones se persigue el mantenimiento del orden administrativo, el cumplimiento u observancia de la normati­vidad de la Administración Pública por parte de los administrados o particulares, en los órdenes tributario, fiscal, financiero, sanitario, ecológico, educativo, de moralidad, de salubridad, de tranquilidad, etc.

Las contravenciones penales suelen ser elevadas por el legislador a la categoría de delitos, según como sea la política criminal del Estado, lo cual pone de presente la dificultad doctrinaria de esta­blecer claros límites entre los delitos y esas contravenciones. No ocurre lo mismo con las contravenciones administrativas, que siguen siendo administrativas en su naturaleza, en la autoridad que las juzga, en el procedimiento empleado para juzgarlas y en las sanciones que a ellas se aplican.