La Pretendida Reforma al Control de Constitucionalidad sobre los Estados de Excepción

Ponencia presentada por María Carolina Rodríguez en el panel organizado por el Colegio de Abogados
de la Universidad Católica, el 14 de agosto de 1996.

SUMARIO:

I- REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991.

II- REFORMA A LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN:
A- METODOLOGÍA .
B- CONSIDERACIONES PREVIAS.
C- ANTECEDENTES.
D- PROPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL.
E- CONCLUSIONES.

I- Reforma de la constitución de 1991

1) La crisis política que vive el país ha desembocado en el comienzo de un proceso constituyente:

Cuando aún han transcurrido escasos 5 años de haber sido promulgada la Constitución de 1991. Ello ha dado lugar a la presentación de algunos proyectos de actos legislativos reformatorios de la Constitución de iniciativa congresional. Así mismo, el Gobierno Nacional anunció la presentación de un extenso proyecto por el cual se propone reformar 48 artículos de la Carta, el cual fue presentado en la tarde de ayer al Congreso de la República.

2) Importancia y oportunidad de una reforma:

Constituye la “pregunta del millón” por esta época, la cual ha suscitado una gran controversia y que se han apresurado a responder constitucionalistas, políticos, académicos, docentes, magistrados, periodistas y, en general, los ciudadanos, incluso en forma anticipada a la presentación formal de los proyectos ante el Congreso (como sucede ahora en el país: Los debates públicos se inician prácticamente antes de que se produzcan los hechos generadores de la noticia).

La innumerable cantidad de personajes de la vida nacional que han sido interrogados al respecto, a pesar de sus disímiles opiniones sobre los aspectos concretos de la reforma, sí han coincidido en que ésta es inoportuna. Tal vez les asista razón, si se tiene en cuenta que han transcurrido pocos años desde que se promulgó la Constitución y que no ha concluido aun el proceso de decantación de las figuras e instituciones nuevas y novedosas que consagró.

Lo anterior, sumado a que los sectores que propenden por una reforma a la Carta, entre ellos el Gobierno, han presentado sus proyectos con el objeto de superar la crisis política e institucional por la que atraviesa el país. Al respecto, me hago una reflexión y la comparto con ustedes: Si la crisis puede atribuirse directa y únicamente a la Constitución de 1991, entonces solo en ese evento será bienvenida una reforma.

3) Ahora bien, en el paquete de proyectos de reforma presentados al Congreso se destacan las siguientes propuestas:

• Se pretende consagrar nuevamente la extradición;
• Eliminación de la Vicepresidencia;
• Reforma a la Fiscalía (limitar su labor a la función instructiva y supeditarla al Ejecutivo. Elección popular del fiscal);
• Eliminar la segunda vuelta electoral;
• Unificación del calendario electoral (de Presidente, congresistas, diputados, concejales, alcaldes y gobernadores);
• Cambio de circunscripción para la elección de senadores (de la nacional a la departamental);
• Consagración del voto obligatorio (más bien de incentivos que sirvan de terapia contra la abstención electoral, tales como acceso preferencial a universidades o rebaja de impuestos);
• Financiación de las campañas políticas por parte del Estado (creación de fondos permanentes en los niveles nacional y regional);
• Fortalecimiento de asambleas y concejos (a efectos de ejercer un mejor y eficaz control político -moción de censura-);
• Establecimiento de cuotas fijas para la mujer en la dirección de partidos y movimientos políticos;
• Prolongación de los períodos de los alcaldes y gobernadores (a 4 años y unificación con el presidencial);
• Supresión de las restricciones en cuanto a la vigencia de los estados de excepción y limitación del control de constitucionalidad a los aspectos puramente formales (se excluye la motivación de los decretos que los declaran);
• El veedor del tesoro tendrá funciones disciplinarias, estará adscrito a la organización electoral y evitará la desviación de dineros públicos a las campañas políticas;
• Las campañas políticas serán más cortas (se reducirán a 3 meses);
• Apertura en los partidos (los candidatos de los partidos políticos deberán ser elegidos por consulta interna);
• Atribuir a las Fuerzas Militares funciones de policía judicial (allanamientos, etc.);
• Establecer “teatros de guerra” en las zonas fronterizas (con el fin de defender la soberanía y combatir la guerrilla); y
• Dar rango constitucional a la persecución de los bienes del narcotráfico (mecanismos para la extinción del dominio sobre los mismos).

Por considerarlo como un tema muy relevante desde el punto de vista jurídico, así como al apremio del tiempo, a continuación dedicaré mi análisis a una sola de las propuestas presentadas al Congreso, en relación con los estados de excepción, esto es, de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica.

II. Reforma a los Estados de Excepción

A- Metodología:

El presente ensayo contempla los siguientes temas: Consideraciones previas; antecedentes (la Constitución de 1886, jurisprudencia constitucional de la Corte S. de J., la Constitución de 1991, jurisprudencia de la Corte Constitucional); la propuesta del Gobierno del Presidente Ernesto Samper Pizano; y conclusiones.

B- Consideraciones Previas:

1) El Gobierno Nacional ha propuesto un proyecto de reforma constitucional a la Carta Política de 1991. Entre los puntos que se destacan se halla el de la limitación al control jurisdiccional de constitucionalidad que corresponde a la Corte Constitucional, respecto de la competencia que ejerce sobre los decretos legislativos, mediante los cuales se declaran los estados de excepción (de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica). El Gobierno pretende que dicha Corte no pueda conocer de las motivaciones de los decretos citados y, por ende, no sean objeto de control, preservando así su intangibilidad jurídica.

2) Evidentemente se trata de una clara y ostensible limitación jurídico-política a la jurisdicción constitucional y al control de constitucionalidad en Colombia.

C- Antecedentes:

1) La Constitución de 1886:

La anterior Carta Política consagraba el estado de sitio como mecanismo para restablecer el orden público cuando fuere alterado por guerra exterior y conmoción interior. Como en la práctica hasta 1968 se utilizó también esa figura para conjurar las crisis de carácter económico, el Constituyente de ese año consagró el estado de emergencia económica y social (Art. 122) distinguiéndolo del estado de sitio (Art.. 121).

2) Jurisprudencia constitucional de la Corte S. de J.:

La jurisprudencia constitucional de esta Corte reiteradamente sostuvo que no tenía competencia para adentrarse en el estudio y análisis de las circunstancias fácticas que dieran lugar a las motivaciones de los decretos legislativos de declaratoria de los estados de sitio y de emergencia económica y social, así como al levantamiento de dichas medidas.

En efecto, en sentencia del 15 de octubre de 1974, la Sala Plena de esa Corte, con ponencia de los Magistrados José Gabriel de La Vega y Eustorgio Sarria, expresó lo siguiente:

“3. El decreto inicial que declara el ‘estado de emergencia económica’ es un acto conjunto del jefe del Estado y los ministros, sometido al control de la Corte en los términos del artículo 214 y del parágrafo del artículo 122, y cuya revisión no puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declararla, pues tomar esa decisión es potestativa del gobierno, de modo discrecional.

“(…).

“(…) corresponde a la Corte, en armonía con el parágrafo del artículo 122, comprobar, de modo objetivo, su cumplimiento, sin que le sea permitido adentrarse en consideraciones de orden económico, social o fiscal”. (Los destacados son míos).

Y en relación con la suspensión o levantamiento del estado de sitio, la Sala Plena de la misma Corte en sentencia de abril 23 de 1974, M.P.: Luis Sarmiento Buitrago, expresó :

“(…). La revisión de la Corte no puede comprender el estudio de los motivos que haya tenido el Gobierno para suspender el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional (…)”.(Los destacados son míos).

Finalmente, con respecto a la declaratoria de emergencia económica y social, la citada Corte, en sentencia de marzo 6 de 1986, con ponencia de Hernando Gómez Otálora, expresó:

“(…).

“Empero, una respetable jurisprudencia de la Corte sostenía desde cuando por primera vez se hizo uso del excepcional instrumento, en 1974 (C.S.J. Sala Plena, sentencia de octubre 15 de 1974; C.S.J.

Sala Plena, sentencia del 15 de febrero de 1983), ha venido sosteniendo la tesis de que, aunque la competencia general que le confiere la Constitución la obliga a examinar los aspectos formales del decreto declaratorio, por ser éste el acto por medio del cual el Gobierno declara el estado de emergencia es un acto cuyos fundamentos fueron estudiados (previamente) por el Consejo de Estado y que compromete la responsabilidad política del Presidente de la República y de todos sus ministros.

Solamente esos altos funcionarios de la administración disponen de la información, y los elementos valorativos necesarios para determinar si se dan y en qué medida los hechos perturbatorios, las crisis o amenazas de crisis económicas o sociales o la calamidad pública que configuran la emergencia; no corresponde a la Corte entrar en investigaciones ni en valoraciones de carácter social o económico tendientes a establecer la presencia y magnitud de los hechos invocados por el Ejecutivo.

“La Corte sigue estimando acertada esta doctrina y, por tanto, considera que en el presente caso su competencia no va más allá de la verificación de los requisitos de forma o externos, sin profundizar en estudios sobre la materia contenida en el decreto que se examina (…)”. (Los destacados son míos).

3) La Constitución de 1991:

El Constituyente de 1991 fue innovador al establecer los siguientes estados de excepción: El de guerra exterior (Art.. 212), de conmoción interior (Art. 213) y de emergencia (Art.215). Veamos:

a- Estado de guerra exterior: “Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad” (Art. 212).

b- Estado de conmoción interna: “En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. Mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (Art. 213)

c- Estado de emergencia económica, social y ecológica: “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los Art. 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos” (Art. 215).

Es importante distinguir los decretos legislativos mediante los cuales se declara el estado de excepción y los decretos legislativos que el gobierno expide durante su vigencia. Unos y otros decretos están sometidos al control oficioso y posterior de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, para cuyo efecto el Presidente los deberá remitir a dicha Corporación al día siguiente de su expedición.

Los estados de guerra exterior y de conmoción interior deben observar las reglas contenidas en el Art. 214 de la Constitución, tales como que los decretos legislativos que se expidan durante cualquiera de los citados estados de excepción, además de llevar la firma del Presidente y todos sus ministros, deberán “referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción” (núm. 1).

4) Jurisprudencia de la Corte Constitucional:

La Corte Constitucional ha tenido un criterio opuesto al que tenía la Corte S. de J. y ha sostenido que el control de constitucionalidad se extiende tanto a los aspectos de fondo, como a los de forma de los decretos legislativos que declaran los estados de excepción. En otras palabras, los hechos que en concepto del Gobierno son perturbadores del orden público, son también objeto del control de constitucionalidad, en el sentido de que los decretos legislativos que los contemplan en su parte motiva, pueden ser declarados inexequibles, en el caso de que dicha Corte llegare a discrepar del criterio del Gobierno.

En sentencia C-004/92, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional expresó:

“El ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su ‘supremacía e integridad’ por el constituyente en el artículo 215 superior….

Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo.

“La voluntad del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la ‘integridad’ y de la ‘supremacía’ de la Constitución.

No cabe duda que si un acto del Ejecutivo -como sería el caso del decreto que constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa-, pudiera por razón de su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la ‘integridad’ de la misma sino apenas una parte de ella.

“Por lo expuesto, el control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuida a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella.

“(…).

“(…) la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia.

“(…).

“(…) un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc.-, debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como dela misma congruencia de su argumentación a la luz de la circunstancias cuya existencia se proclama”. (Los destacados son míos).

En sentencias C-300/94 y C-466/95 del 18 de octubre de 1995, M.P.: Carlos Gaviria Díaz, la Corte reiteró la anterior doctrina. La última de las citadas sentencias tuvo salvamento de voto del Magistrado Jorge Arango Mejía, el cual acogemos y del que se transcriben los siguientes apartes:

“(…).

“Según el artículo 241 de la Constitución, a ‘la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos’ de esta misma norma. Esto implica sin necesidad de complicadas lucubraciones –sic-, que la Corte no tiene un poder omnímodo. Pero, qué ha ocurrido, qué viene sucediendo?.

“Que la Corte, so pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.

“(…).

“La Corte Constitucional no ejerce un poder omnímodo, porque en el Estado de Derecho no hay poderes omnímodos. Dios no quiera que se convierta en absoluto el poder de quienes apenas son unos intérpretes de la Constitución, encargados de guardar su integridad y supremacía, dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la misma (…).

“La Corte Constitucional, al dictar la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, ha comenzado a escribir el acta de defunción de la Constitución de 1991. Porque si ésta, según la errónea interpretación de la sentencia, no permite que el Presidente de la República haga uso de los poderes que ella misma le confiere para conservar y restablecer el orden público, hay que reformarla. No se puede incurrir en la ingenuidad de sacrificar a la sociedad en aras de una falsa legalidad que solo sirve a los criminales (…). (Los destacados son del texto).

Esta jurisprudencia ha causado una gran controversia en el país, dando lugar, entre otras, a la propuesta de enmienda constitucional que presentó el Gobierno y que analizaremos a continuación.

D- Propuesta del Gobierno Nacional:

Previamente a la presentación del proyecto de Acto Legislativo reformatorio de la Constitución, el Presidente de la República propuso lo siguiente:

“(…) eliminar las facultades de la Corte Constitucional para revisar el decreto central mediante el cual se declare el estado de conmoción interior en el país (…).

“Tratándose precisamente de una declaratoria, es responsabilidad excluyente y exclusiva del Presidente, como lo ordena la Constitución, calificar los motivos de perturbación del orden público y fijar sus alcances.

“La Corte solo quedaría con la facultad para fallar la exequibilidad o no de los decretos que dicte el Presidente al amparo de la conmoción”. (Periódico El Tiempo, edición del 8 de agosto de 1996, Pág. 9A -Judicial-). (Los destacados son míos).

A la anterior propuesta el Presidente de la Corte Constitucional reaccionó y expresó lo siguiente:

“A propósito de los cinco años de la Constitución, un periodista me pidió que señalara las cinco decisiones más importantes de la Corte, y yo no vacilé en señalar, en primer lugar, la que revindicó su competencia para analizar de fondo el decreto declaratorio de la conmoción y juzgar su constitucionalidad.

“(…).

“Creo que una práctica tan distorsionada como la que ha habido en Colombia del estado de derecho ha ido acabando con lo que es signo equívoco de este: la necesidad de control.

“(…). (El Tiempo, ibídem).

Ahora bien, el citado proyecto de acto legislativo, presentado en la tarde de ayer al Congreso, expresa en el Art. 23, lo siguiente:

“El artículo 214 de la Constitución quedará así:

“(…).

“5. Por ningún motivo, las declaraciones de guerra exterior, de prevención de la misma y de conmoción interior estarán sujetas al control de la Corte Constitucional. Únicamente tendrán el control político del Congreso.

“(…)”. (Los destacados son míos).

Por su parte, el Art. 24 establece:

“El artículo 215 de la Constitución quedará así:

“(…).

“La declaración del estado de emergencia no tendrá control judicial; solamente estará sujeta al control político del Congreso”. (Los destacados son míos).

Y en el Art. 25, expresa lo siguiente:

“El artículo 241 de la Constitución quedará así:

“A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

“(…).

“7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en desarrollo de los estados de guerra exterior, prevención de la misma, conmoción interior y emergencia, de que tratan los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución.

“Los decretos por medio de los cuales se declare el estado de guerra exterior, prevención de la misma, conmoción interior y emergencia, no están sujetos al control constitucional.

“(…)”. (Los destacados son míos).

En ese orden de ideas, el Gobierno lo que pretende es eliminar o suprimir en su totalidad el control de constitucionalidad de los decretos que declaran los estados de excepción, pues si prospera el proyecto, aún los aspectos meramente formales de dichas normas quedarán por fuera de la órbita del citado control, lo cual nos parece excesivo y extraño a un régimen democrático.

Finalmente, cabe destacar que la propuesta del Gobierno comprende también otras reformas relacionadas con los estados de excepción, como las siguientes:

– Modificación en la duración del estado de conmoción interior, en el sentido de que el período de 90 días respectivo pueda ser prorrogado indefinidamente hasta que se conjure la crisis (ahora solo puede serlo por dos veces). (Art. 22, del Proyecto de Acto Legislativo);

– Se contemplan controles y responsabilidades políticas más estrictos para decretar el estado de excepción (se especifica que el Presidente y sus Ministros serán también responsables cuando no levanten oportunamente los estados de excepción -al quedar restablecido el orden público-). (Art. 23, núm. 8o. y Art. 24 del Proyecto de Acto Legislativo);

– En materia penal, establece que las medidas adoptadas para reprimir los hechos delictivos cometidos durante el estado de conmoción interior, conservarán su vigencia sancionatoria aún después de haber sido levantado o restablecida la normalidad. (Art. 23, núm. 2o. del Proyecto de Acto Legislativo).

E- Conclusiones:

De conformidad con las consideraciones efectuadas, cabe resaltar lo siguiente:

1) La declaración de un estado de excepción es discrecional por parte del Gobierno. La Constitución se refiere al término “podrá”;

2) Dicha declaración procede como consecuencia de encontrarse turbado el orden público y de la necesidad de restablecerlo. O sea que tiene que ver con el ejercicio del poder de policía y, por ende, con una función eminentemente administrativa;

3) El análisis de los motivos o situación fáctica comprende elementos subjetivos que solo el Gobierno puede evaluar dentro de una óptica meramente política (y no judicial);

4) El Control de constitucionalidad no puede ser absoluto pues conduciría a que la Corte ejerciera un poder omnímodo que no puede existir o riñe con un Estado de Derecho como Colombia;

5) Sin embargo, tampoco puede admitirse el extremo opuesto, consistente en que los decretos que declaran o levantan un estado de excepción queden totalmente excluidos del control de constitucionalidad, pues ello constituiría la base para el abuso o la desviación del poder por parte del Presidente de la República, figura más cercana a los regímenes dictatoriales o totalitarios;

6) Proponemos, entonces, una fórmula intermedia, como la adoptada jurisprudencialmente por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que los decretos que declaran los estados de excepción estén sometidos al control de constitucionalidad de la Corte aunque solamente desde el punto de vista formal, excluyéndose cualquier valoración en relación con lo motivos o el fondo de dichas decisiones.

Muchas gracias.