La Acción de Cumplimiento en Colombia

A- Base Constitucional:

1º) La Voluntad de la Asamblea Constituyente de 1991:

La voluntad de la Asamblea Constituyente se puede sintetizar en los siguientes postulados de orden jurídico-político:
a- La Constitución, las leyes y los actos administrativos no solamente establecen deberes y obligaciones a cargo de los particulares, sino de las autoridades públicas;
b- Las autoridades públicas, con frecuencia omiten cumplir con los deberes que les señala el ordenamiento jurídico; y
c- Ante la omisión o inactividad de la autoridad pública se creó la acción de cumplimiento, a fin de que la comunidad pueda hacer efectivo el cumplimiento de los deberes estatales incumplidos.

2º) Evolución y Consagración Normativa del artículo 87 de la Constitución.

El primer proyecto debatido en el seno de la Constituyente atribuía a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para hacer efectivos la ejecución y el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

Después de muchos debates, fue aprobado el siguiente texto definitivo que corresponde al actual artículo 87 de la Constitución colombiana[1]:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.”

3º) Objeto de la acción de cumplimiento.

El objeto de esta acción consiste en que el juez en la sentencia haga efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, mediante la orden a la autoridad renuente para que cumpla el deber omitido.

a- La ley.-

La ley se caracteriza por ser general, impersonal, abstracta, coercible y obligatoria, generalmente para los habitantes o administrados. Sin embargo, en oportunidades imponen obligaciones a cargo de las autoridades públicas y en algunos casos simultáneamente para éstas y aquellos.

Cuando el artículo 87 de la Constitución se refiere a la ley, en ella quedan comprendidos los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional, como los decretos extraordinarios que se dictan con base en las facultades extraordinarias que le confiere el Congreso, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución; los decretos sobre el plan de desarrollo (artículo 341) y los decretos legislativos que se dictan en los Estados de excepción, por guerra exterior (artículo 212), por conmoción interna (artículo 213) y en estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

b.- El Acto Administrativo.

Tradicionalmente se considera una declaración unilateral de la voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos con respecto a los administrados. Por lo general, los actos administrativos imponen obligaciones a los particulares y si no los cumplen, la Administración en desarrollo de su ejecutoriedad obtiene su cumplimiento.

Sin embargo, existen actos administrativos que obligan exclusivamente a la misma Administración que los expide. Por ejemplo, los decretos sin fuerza de ley que expide el Gobierno, tales como, los decretos reglamentarios de las leyes (artículo 189, numeral 11), los decretos de nombramientos de ministros, directores de los departamentos administrativos, presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales (artículo 189, numerales 1 y 13).

B- Base Legal.- La Ley 393 de Julio 29 de 1997:

El Congreso expidió la ley 393 de julio 29 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. Esta nueva ley desarrolla plenamente este mecanismo de protección de los derechos, es decir, que el incumplimiento de las leyes y los actos administrativos por parte de las autoridades, se deben ventilar por el procedimiento especial regulado por esta ley, habiendo quedado derogados los artículos 77 a 82 de la ley 99 de 1993 (sobre medio ambiente).

1º) Objeto de la Acción de Cumplimiento:

El artículo 1º de la ley enuncia el objeto de la ley, expresando:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”.

Este artículo merece las siguientes observaciones:
Se refiere a normas con fuerza material de ley[2] cuando la Constitución simplemente se refiere a la ley. El artículo trascrito echa de menos las normas con fuerza formal de ley, pese a lo cual fue declarado ajustado a la Carta Política por la Corte Constitucional colombiana.

2º) Procedibilidad e improcedibilidad de la acción:

a- Procedibilidad:

El Art.. 8º de la ley 393 de 1997 prevé la posibilidad de que la conducta omisiva de la autoridad en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes se pueda presentar no solo por omisión, sino también por acción, es decir, cuando la autoridad expide actos o ejecuta hechos de los que se puede deducir dicho incumplimiento. En efecto, puede suceder que las obligaciones que fluyen de la ley o el acto administrativo se incumplan sin manifestación externa alguna de la autoridad de que se trate (la omisión en sí misma), o que ésta última profiera un acto mediante el cual exprese que no procederá al cumplimiento de sus obligaciones.

También es importante destacar que la procedibilidad del ejercicio de la acción exige que el incumplimiento del deber sea inminente, como lo preceptúa el inc. 1º del Art. 8º, es decir, que sea evidente. En efecto, el incumplimiento debe ser ostensible, o sea que si el asunto ofrece serias dudas, la acción sería improcedente.

b- Improcedibilidad:

Ahora bien, el Art. 9º de la ley 393 de 1997 se refiere a la improcedibilidad de la acción expresando que no procederá para la protección de los derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En efecto, en el caso de presentarse simultáneamente un incumplimiento de la ley (en sentido material) y la vulneración de un derecho fundamental, prevalece ésta última sobre el incumplimiento del deber legal por parte de la autoridad pública.

También es improcedente la acción cuando se persiga “el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, preceptúa el parágrafo del Art. 9º citado. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, por ejemplo si en una ley se decretara un gasto destinado a la construcción de una obra pública, mientras no se haya efectuado la respectiva apropiación de los recursos, sería improcedente el ejercicio de la acción de cumplimiento para exigir de la autoridad competente el cumplimiento del deber consagrado en dicha ley, es decir, que se ordene el gasto[3].

3º) Caducidad de la acción:

Según el Art. 7º de la ley 393 de 1997, la acción se puede promover en cualquier época, siempre que la ley o el acto administrativo se hallen vigentes, porque si están derogados o perdieron su vigencia, la acción perdería su razón de ser.

En efecto, carecería de sentido y lógica hacer revivir obligaciones y deberes estatales extinguidos, como sucedería también con actos administrativos que, al cabo de cinco (5) años de haber sido expedidos sin que hayan sido ejecutados, han perdido su fuerza ejecutoria.

4º) Legitimación:

a- Legitimación activa. El Art. 4º de la ley 393 de 1997 otorga la titularidad de la acción a cualquier persona y a los servidores públicos.

Por cualquier persona, se entiende toda persona natural y jurídica (tanto la de Derecho Público, como la de Derecho Privado), que puede ejercer la acción de cumplimiento sin necesidad de acreditar un interés jurídico particular y aún sin alegar que un derecho, del cual es titular, le fue vulnerado por la renuencia de la autoridad a cumplir con un deber originado en una ley o un acto administrativo de carácter obligatorio y exigible. Sin embargo, la ley 393 de 1997 prevé, excepcionalmente, ciertos casos en los que el actor debe acreditar un interés jurídico, particular y concreto para actuar.

Los servidores públicos también podrán ejercerla, en especial, el Procurador General de la Nación, los Procuradores delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, y los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales.

Así mismo, la ley prevé que las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales puedan ejercerla.

b- Legitimación pasiva. La legitimación pasiva la asigna el Art. 87 de la Constitución a la autoridad porque a ésta le compete el ejercicio de las funciones estatales que le atribuyen la Constitución, las leyes y los actos administrativos. Sin embargo, la ley la extiende además a los particulares cuando actúen en ejercicio de funciones administrativas (Art. 6º), como ocurre, por ejemplo, con los servicios públicos domiciliarios de la telefonía móvil celular (ley 37 de 1993) o del gas combustible (ley 142 de 1994).

5º) Competencia:

Según el Art. 3º, el reparto de competencias está distribuido, así:

a- En primera instancia. Conocerán los jueces administrativos con jurisdicción en el domicilio del accionante. Mientras estos jueces entran en funcionamiento, la competencia en primera instancia será de los Tribunales Contencioso Administrativos.

b- En segunda instancia. Conocerá de dichas acciones el Tribunal Administrativo del Departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo de primera instancia. Mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las acciones de cumplimiento.

6º) Demanda:

La demanda se puede formular por escrito o verbalmente.

a- Demanda escrita. El Art. 10 consagra que “la solicitud deberá contener: el nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción; la determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido; una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento; determinación de la autoridad o particular incumplido; prueba de la renuencia que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva; solicitud de pruebas; y la manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.

b- Demanda verbal. El parágrafo del Art. 10 dispone que “la solicitud también podrá ser presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia”.

En el campo del Derecho Público constituye un avance procesal la posibilidad de ejercer una acción de cumplimiento mediante demanda presentada verbalmente. En efecto, se le facilita al ciudadano acceder a la administración de justicia y se abren canales de participación democrática que permiten que los particulares puedan cuestionar la actitud omisiva de las autoridades, en relación con el cumplimiento de sus deberes y obligaciones. Esto resalta, como se expresó anteriormente, el contenido jurídico-político de la acción y, por ende, su carácter eminentemente democrático.

7º) Trámite preferencial:

Según lo previsto en el inc. 1º del Art. 11, la acción de cumplimiento deberá ser sustanciada con prelación, salvo la acción de tutela. El legislador ha querido que los mecanismos de protección de los derechos humanos sean ágiles y de pronta resolución, para lo cual en su tramitación procesal le ha dado prelación al habeas corpus, luego a la acción de tutela (Art. 15, Dec. 2591 de 1991) y finalmente a la acción de cumplimiento.

8º) Principios procesales:

Son, en general, los mismos de las demás acciones de garantía, a saber:

a- Actuación oficiosa. El proceso solo se podrá iniciar mediante una demanda formulada por una persona. La actuación procesal subsiguiente la impulsará oficiosamente el juez, sin esperar a que las partes pidan lo pertinente para proferir los distintos autos que desarrollen e impulsen el trámite procesal[4].

b- Publicidad. La actuación procesal no está sujeta a reserva. El expediente es público y a él tienen acceso no solo las partes (actor y autoridad pública demandada), sino las personas en general.

c- Prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. Es un derecho constitucional fundamental previsto en el Art. 228 de la Constitución.

La informalidad es una de las características procesales de la acción, en decir, que este mecanismo de protección no está rodeado de formalidades, ni solemnidades propias del ejercicio de las acciones judiciales. A la persona que la promueve no se le debe exigir la técnica jurídica que manejan cotidianamente los abogados litigantes. El juez debe permitir, facilitar y garantizar el acceso ciudadano a la justicia, sin poner trabas para el ejercicio de la acción.

En caso de conflicto entre la norma procedimental y la norma sustancial, siempre prevalecerá ésta última. Lo anterior significa que el excesivo rigorismo en la aplicación de las formas procesales, no debe conducir al sacrificio de los derechos constitucionales que contienen lo sustancial de la dogmática de la Constitución colombiana. Todo en aras de la justicia, entendida como un valor filosófico.

d- Economía. El juez debe tener en cuenta que dispone de solamente veinte (20) días hábiles para desplegar la actividad procesal y proferir el fallo; por lo tanto, debe procurar que las actuaciones procesales sean atinadas y sencillas, para lo cual los autos que profiera deben ser precisos y ser notificados por estado, que se fijará al día siguiente de su expedición.

e- Celeridad. Implica que el juez debe obrar con rapidez, por cuanto el trámite procesal, incluido el fallo, no puede exceder de los veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la admisión de la demanda. Los plazos son perentorios e improrrogables, como ya se expresó.

f- Eficacia. El trámite que adelanta el juez tiene que ser eficaz. En consecuencia, debe tomar las decisiones con acierto, así como decretar y practicar todas las pruebas que sean pertinentes y conducentes para el esclarecimiento de los hechos.

g- Gratuidad. En general, el servicio público de la justicia es gratuito. No existe una contribución económica a favor del Estado y a cargo de la persona que ejerce la acción de cumplimiento, por la prestación del citado servicio. La presentación y tramitación de la demanda no implica gasto alguno. Sin embargo, en forma totalmente contradictoria, la ley prevé que puede haber condena en costas (Art. 21 num.7º).

9) Otros aspectos procesales:

a- Indemnización de perjuicios: Según el Art. 24, mediante la acción de cumplimiento no se puede obtener el resarcimiento de los perjuicios causados, para lo cual se deben ejercer las acciones judiciales pertinentes (contencioso-administrativas).

b- Condena en costas: Según lo prevé la Ley 393, la condena en costas no se impondrá a la autoridad, siguiendo el principio general de que a las autoridades estatales no se les condena en costas (Art. 171 del C.C.A. y 392 del C.P.C). La condena sería entonces para el actor, lo cual es incongruente con el ejercicio de una acción popular, de claro contenido democrático.

c- Desacato: Según el Art. 29, la autoridad que incumpla con el fallo será sancionada por desacato, independientemente de las sanciones penal y disciplinaria en que puedan incurrir los respectivos funcionarios.

Esta norma le imprime seriedad al trámite procesal, por cuanto las autoridades o los particulares que tengan relación directa o indirecta con el proceso están obligados a cumplir las órdenes que impartan los jueces en sus respectivas providencias.

d- Excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad: Según lo previsto en el Art. 20 de la Ley 393, “cuando el incumplimiento de norma con fuerza de Ley o Acto Administrativo de carácter general sea proveniente del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia. Lo anterior sin perjuicio de que el Juez la aplique oficiosamente.”

Las excepciones de inconstitucionalidad y de ilegalidad se pueden proponer, según el caso, en cualquier oportunidad procesal y serán resueltas en la sentencia. También procede el decreto oficioso de las mismas.

El objeto del control es la inaplicación al caso concreto de la ley que contradice la Constitución, o del acto administrativo que viola la ley y/o la Constitución. En consecuencia, se aplicará preferentemente la normatividad superior. Sin embargo, si la ley ha sido objeto de control jurisdiccional de constitucionalidad y ha sido declarada exequible, no procede la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto la sentencia respectiva hace tránsito a cosa juzgada. La inaplicación de la ley o el acto administrativo al caso concreto sólo produce efectos jurídicos inter-partes[5].

Si el juez llegare a la conclusión de que es procedente alguna de las mencionadas excepciones, en el fallo no se ordenará a la autoridad omisiva que cumpla con los deberes u obligaciones consagrados en la ley o acto administrativo respectivos, porque se considera que la autoridad, con su renuencia, obró de conformidad con el principio de la supremacía constitucional: “La Constitución es norma de normas”. En caso contrario, el juez ordenará a la autoridad renuente que cumpla con los deberes y obligaciones consagrados en la ley o en el acto administrativo, con todas las consecuencias jurídicas propias del fallo de cumplimiento.

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