Desplazamiento Preventivo

Con el fin de prevenir la victimización de las poblaciones más vulnerables por su ubicación dentro del territorio nacional. El gobierno ha impulsado un mecanismo amparado por el Derecho Internacional Humanitario que se conoce como “Desplazamiento Preventivo”48.

Los casos más recientes en lo corrido del 2004, son los Departamentos de Caquetá y Guaviare. Donde según reportes recientes, fueron desplazadas unas 900 familias gracias a la información suministrada por organismos oficiales, de posibles atentados o tomas de los grupos armados al margen de la ley. Igualmente por la permanente tensión del orden público.

Balance de las Estrategias Actuales

Para no caer en el señalamiento de mecanismos legales de carácter general, cuya aplicación está sujeta como siempre a la ambigüedad o a la insuficiencia. Precisamos algunos apuntes de las políticas del actual gobierno en materia de desplazamiento. Tal vez como excusa, quizá como premisa para aterrizar en el objetivo principal de este documento, cual es definir la responsabilidad del Estado por causa de este flagelo.

En este aparte se analizan cuatro aspectos de la actual política estatal: el dilema entre la oferta estatal de servicios o programas y la desarticulación sectorial territorial de los mismos. El énfasis casi exclusivo en la atención de emergencia en detrimento de la estabilización socio-económica (soluciones duraderas). El énfasis en los retornos frente a la débil respuesta para la integración local en el sitio de recepción, y al reasentamiento la Población Desplazada y, finalmente, la política de retornos.

• El Dilema Entre La oferta y Desarticulación Sectorial-territorial de la Política Durante el presente gobierno.

No se han logrado resolver los problemas que obstaculizan la adecuada coordinación entre los diferentes sectores (ingresos, empleo, vivienda, salud, educación, etc.). Para ofrecer a la Población Desplazada una respuesta integrada, y tampoco los que impiden articular adecuadamente el nivel sectorial-nacional de la política con el nivel territorial.

La prestación de la Asistencia Humanitaria de Emergencia se ha centralizado en la Red de Solidaridad Social, y la oferta en los programas de restablecimiento (salud, educación, vivienda, estabilización socioeconómica, etc.). Ha estado dirigida predominantemente a atender demandas individuales de manera fragmentada, desvirtuándose el enfoque inicialmente prevalente de generar una respuesta a través de operaciones integrales de retorno o relocalización de la Población Desplazada. Dentro de las cuales se articularan los diferentes elementos sectoriales.

Adicionalmente:

No existe un sistema de seguimiento y evaluación, con indicadores específicos, que permita la adecuada rendición de cuentas por parte de las entidades obligadas a prestar atención a los desplazados.

Con el fin de introducir correctivos a esta situación, el gobierno del Presidente Uribe se ha propuesto dos iniciativas: a) Formular el nuevo Plan Nacional e implementar el sistema de seguimiento y evaluación de la política pública, y b) poner en marcha estrategias para estimular la descentralización en la formulación y gestión de la política. Principalmente la de la estabilización económica de la Población Desplazada a través de un enfoque regional. así como la generación de espacios para la participación de la sociedad civil (en particular de la población desplazada) y la generación de alianzas público-privadas49.

De otro lado, el hecho de que la responsabilidad de la asistencia a la Población Desplazada para la generación de ingresos, vivienda, salud, atención psicosocial y educación se han transferido totalmente a las instancias sectoriales, y que dicha asistencia está siendo tramitada a través de los instrumentos, canales y procedimientos genéricos para la población pobre y vulnerable, ha hecho más difícil que en el pasado la integración, articulación y coordinación de todas esas respuestas en una misma región o ciudad, para una misma familia o comunidad desplazada.

Así, las expectativas están puestas en la eficacia del nuevo Plan Nacional para garantizar la integridad sectorial y territorial de la respuesta estatal.

• Prioridad en la Atención de Emergencia excluyéndose la Estabilización Socioeconómica y la Prevención del Desplazamiento Al examinar la ejecución de la política durante los años 1999 a 2002.

Se concluye que se hizo más énfasis en la atención humanitaria de emergencia, que fueron muy modestos los resultados en cuanto a la estabilización socioeconómica de la Población Desplazada, y prácticamente nulos los resultados en prevención del desplazamiento.

Así, la cobertura del primer componente alcanzó el 43,5%, mientras que la del segundo apenas ascendió al 10%, de acuerdo con las estimaciones de la Red de Solidaridad Social. Adicionalmente, fueron muy débiles los avances en la descentralización de la política, en la participación de la sociedad civil y en la organización de la Población Desplazada.

De otro lado, aún no se toman acciones para resolver la brecha entre la atención humanitaria de emergencia y la provisión de soluciones duraderas. En dos sentidos: a) la diferencia entre el número de familias que reciben asistencia de emergencia y el número (muchísimo menor) que reciben asistencia para estabilización socioeconómica. Y b) la discontinuidad temporal entre la finalización de la asistencia de emergencia y la iniciación de la provisión de ayuda para la estabilización.

• Prioridad a los retornos sobre la integración local y el reasentamiento Finalmente

Vale la pena analizar otra dimensión del balance de la política, la referente a las distintas modalidades de estabilización socioeconómica de la Población Desplazada: el retorno, la estabilización en el sitio de recepción (integración local) y la reubicación en un tercer sitio diferente al de origen y al de recepción (reasentamiento). A este respecto, el gobierno ha planteado que el eje básico de su política será el retorno de la Población Desplazada, pero focalizado en ciertas regiones de importancia estratégica.

Con mucho menos énfasis, busca realizar algunas operaciones de integración local para una pequeña parte (aproximadamente el 10%) de la población reasentada en las cuatro principales ciudades receptoras (Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla) y no ha planteado metas explícitas en cuanto al reasentamiento. Esta política ha recibido críticas frente al campo de los derechos. En relación con que la política debería incluir igualdad de oportunidades para el retorno, la integración local (en el sitio de recepción) o el reasentamiento en un tercer sitio.

• La política de retornos Aún es necesario que los programas de retorno especifiquen la información completa sobre la situación en el lugar de retorno (situación de seguridad, situación económica, etc)

Sobre el contenido y alcance específicos de los programas y proyectos del retorno, y sobre los planes de desarrollo que en dicha región se estén implementando. Las condiciones de seguridad son la premisa para generar la confianza en la población migratoria.

El gobierno se había planteado inicialmente la meta de retornar a 30,000 familias en el primer año (agosto de 2002 a agosto de 2003). Pero luego se replanteó para ser alcanzada entre 2003 y 2006. Se hablo al principio de promover “retornos planificados” a regiones estratégicas (por ejemplo. En Noviembre de 2002 se iniciaron exploraciones para el caso del Oriente antioqueño) de poblaciones desplazadas desde hace tiempo (más de un año).

Sin embargo, no se han dado hasta ahora las condiciones de seguridad y de capacidad de control territorial por parte del Estado que permitan implementar un programa sostenido y de promoción de tales “retornos planificados” tendientes a garantizar. En condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad. El retorno de las familias que se han desplazado colectiva o individualmente durante un período prolongado.

A su turno, la Red de Solidaridad Social ha venido promoviendo predominantemente las operaciones de “retorno rápido”. Es decir el pronto retorno (2 o 3 semanas después de ocurrido el desplazamiento) de comunidades desplazadas masivamente. Desde agosto de 2002, se reporta que se ha organizado el retorno de 8,207 familias en 65 eventos masivos de retorno.

Simultáneamente:

Existe en la mayor parte de los actores humanitarios la convicción de que (aunque no hay estadísticas). la ausencia de una oferta estatal de atención diferente a la de los retornos en la mayoría de las regiones y ciudades del país, y/o la promoción prioritaria de ésta frente a otras opciones como la integración local y el reasentamiento. Ha inducido la proliferación de retornos individuales (“gota a gota”) espontáneos. Sin acompañamiento del Estado y sin el cumplimiento de las suficientes garantías. En particular respecto a la seguridad y a la dignidad.

El abandono del estado frente a la vulnerabilidad de muchas familias apunta hacia su responsabilidad por la carencia de respuestas ágiles y eficaces para restablecer unas condiciones mínimas de seguridad y calidad de vida. A las familias desplazadas. Actualmente, el gobierno ha planteado que la implementación de las diferentes estrategias y políticas en coordinación con las diferentes instituciones encargadas de la atención integral de los desplazados, ha permitido reducir en un 40% el desplazamiento forzado en Colombia50.

Sin embargo, reconoce que es necesario continuar con el proceso de consolidación de un marco institucional. El fortalecimiento de los sistemas de información y la definición de mecanismos que faciliten la participación de ONGs. Sector privado y agencias internacionales, en alianza con las instituciones del Estado.

LA RESPONSABILIDAD ESTATAL

Antes de entrar al estudio de cómo se configurarían los elementos de la responsabilidad estatal, es claro de conformidad con lo anotado hasta ahora, que el Estado tiene unas obligaciones legales y constitucionales en relación con los desplazados internos.

El marco normativo ya citado, y las acciones involucradas en un plan de acción para la atención integral de la población desplazada son un presupuesto de que el aparato institucional despliega todo lo que la ley le ha designado para el efecto, en el cumplimiento de unas tareas para el logro de los fines que la Carta Política le impone a esa organización institucionalizada que llamamos Estado.

Es igualmente claro, que la discusión relevante en términos de la política pública está referida a cuántas personas es necesario atender, y cuándo se considera que cada una de ellas no requiere más atención por haber superado su situación de desplazamiento.

En el fondo de todo lo anterior, subyace en la política pública una tensión entre un enfoque de derechos tendiente a garantizar la reparación integral de los derechos de la población desplazada. Y un enfoque de asistencia social que busca únicamente la sola satisfacción de sus necesidades básicas dentro de un esquema convencional de atención a población vulnerable.

Dicha tensión está generada por el hecho de que la escasez de recursos presupuestales estatales induce a las respectivas entidades estatales a supeditar el reconocimiento de los derechos a la disponibilidad fiscal y/o a las capacidades técnicas o administrativas.

El punto clave radica en que:

De acuerdo con los Principios Rectores del Desplazamiento, con la legislación colombiana, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La superación de la situación de desplazamiento no se cumple únicamente con la satisfacción de las necesidades materiales (ingresos, vivienda, salud, educación, etc.) y la estabilización de las personas.

Según ésta perspectiva, el desplazamiento forzado es un delito expresamente castigado por la legislación internacional y nacional51. En el cual no sólo le cabe responsabilidad al agente causante del desplazamiento, sino también eventualmente al Estado por omisión en el cumplimiento de su deber.

Por lo tanto, además de la estabilización social y económica, deben también cumplirse los principios del derecho a la verdad (esclarecimiento de los hechos). A la justicia (identificación y sanción de los culpables de acuerdo con la legislación vigente) y a la reparación (reparación moral, restitución de los bienes perdidos y resarcimiento de los perjuicios causados) 52

Sin embargo, existe en muchos actores del ámbito humanitario la convicción de que paralelamente con el desarrollo normativo y con la jurisprudencia, que están inspirados en un enfoque derechos. En la práctica de la política pública prima el imperativo fiscal y el enfoque de asistencia social.

Las impresiones de estamentos internacionales como ACNUR:

Aunque existen normas jurídicas y jurisprudencia, que refrendan el enfoque de reconocimiento de derechos y el carácter humanitario de la respuesta (la cual implica eficacia y prontitud) que debe dar el Estado a la población afectada por el desplazamiento forzado que queda en condición de vulnerabilidad, la gran mayoría de los desarrollos instrumentales de la política (por ejemplo, los decretos y normas reglamentarias de la Ley 387, los protocolos de atención, los procedimientos, etc.) todavía están concebidos y diseñados bajo un paradigma de pura asistencia social regular a grupos vulnerables y para operar en circunstancias de normalidad. De modo que no permiten a las entidades estatales del Sistema Integral de Atención de la Población Desplazada. Responder de manera ágil, efectiva y oportuna a la Población víctima en medio de un conflicto armado que además es creciente.

En síntesis, el Estado, sin negar nominalmente la vigencia de los derechos de la Población Desplazada, se ha limitado a tratar de atender el aspecto puramente asistencial relacionado con los derechos sociales y económicos (atención en salud y educación, vivienda, tierras y generación de ingresos), pero aún así, condicionándolos a la disponibilidad de recursos.

Esta situación ha conducido a que numerosas familias desplazadas hayan venido apelando crecientemente al uso de la tutela, como mecanismo para lograr el reconocimiento de dichos derechos sociales y económicos, con el consiguiente desgaste de las instituciones y la deformación del esquema deatención.

De acuerdo con informes de la Red de Solidaridad Social, en un lapso de 27 meses (entre enero de 2000 y marzo de 2002) esta entidad recibió un total de 937 tutelas, de las cuales 909 (o sea el 97%) se referían a reclamaciones de la Población Desplazada, es decir un promedio de 33,6 tutelas mensuales, más de una por día53.

Durante el primer año del gobierno del Presidente Álvaro Uribe:

Pudo evidenciarse no sólo, la gran debilidad del sistema de justicia para garantizar los derechos a la verdad. La justicia y la reparación. Sino que se hizo mucho más marcado el condicionamiento de la atención de la Población Desplazada a las restricciones fiscales. Por ejemplo: fueron escasos los resultados en cuanto al castigo del desplazamiento forzado, y de otros delitos conexos como el genocidio. La desaparición forzada y la tortura.

La insistencia del gobierno (a iniciativa del anterior Ministro de justicia y del interior) de excluir de la tutela la reclamación de los derechos de segunda generación en conexidad con los llamados fundamentales o de primera generación. Como una medida para reducir el impacto de tales reclamaciones sobre las finanzas públicas. La disminución por parte de la Red de Solidaridad Social del alcance de las ayudas. Apoyándose en las limitaciones presupuestales y en la falta de coordinación del Sistema Integral de Atención a la Población Desplazada en los diferentes programas. Como la ayuda psicosocial, el auxilio funerario, y la obtención de documentos de identidad, tópicos que hacen parte de lo que se conoce como Atención Humanitaria de Emergencia. Se redujeron igualmente los aportes para seguridad alimentaria, microcréditos. Entre otras.

Documento CONPES 3057

Casi dos años después de promulgado un nuevo Plan de Acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado mediante el Documento CONPES 3057 del 10 de noviembre de 1999, el propio Departamento Nacional de Planeación en el Documento CONPES 3115 del 15 de mayo de 2002. Reconoció que los procedimientos para el acceso de la población desplazada a programas de inversión a través de entidades del orden nacional, han sido restrictivos. En algunos programas a los cuales se accede por demanda, como es el caso de los créditos para actividades productivas, subsidios o acceso a tierras y a vivienda, los mecanismos de focalización no contemplan canales especiales de acceso para la población desplazada54.

La Definición de Competencias y Responsabilidades en un Estado Social y Democrático de Derecho El proyecto político concebido en el nuevo contrato social, o Constitución Política de 1991, se ha definido como Estado Social de Derecho, un administrador restringido de las necesidades y recursos de nuestra sociedad. Así como de los derechos y libertades ciudadanas, un Estado garantista, prestador de servicios, asistencialista, organización institucionalizada para el cumplimiento de los fines que verifiquen una sociedad de bienestar55.

Eso es el Estado Colombiano. Partiendo de semejante esquema, no puede dudarse de una evidente responsabilidad cuando ese Estado no cumple con los deberes que le impone la carta política y que le define la ley. En el caso de los desplazados internos por la violencia, como ya se explicó anteriormente, el Estado tiene definidas sus competencias para la atención adecuada de la población desplazada. Están demarcados los lineamientos y concretadas las herramientas para que a través de las instituciones respectivas, cumpla con lo que la población legítimamente demanda.

Pero que pasa cuando el Estado en ejercicio de sus competencias o por el no ejercicio de ellas o por el abuso de las mismas, agudiza más la ya crítica situación de los colombianos desplazados forzosos?:

Cuando las personas acuden desesperadamente ante los ojos indiferentes de la sociedad a un Estado que también los ignora?`. Cuando excesivamente impone la presentación de documentos, requisitos, declaraciones y demás formalidades que acrediten que una determinada persona es un desplazado por la violencia. Proviene de una región que es públicamente conocida como zona de permanente conflicto? .

La prestación de los servicios y la ejecución de los programas a que tienen derecho los desplazados, están sujetos a la disponibilidad de los recursos por las diferentes entidades obligadas para con su atención?, estos y más interrogantes, nos permitimos afirmar, son los que esclarecen sin que se requiera mayor evidencia desde el punto de vista de un Estado Social de Derecho. La responsabilidad del Estado por todas las consecuencias que para miles de colombianos, ha tenido el desplazamiento forzado. Aún cuando deba decirse, que no es el aparato institucional el que forzadamente genera los desplazamientos, pero sí le corresponde al Estado velar por la seguridad de todos lo habitantes del territorio nacional y proveer las soluciones de fondo para el principal motor de este fenómeno: el conflicto armado interno.

La insuficiencia del Estado frente a la crisis de orden público y el desmesurado arraigo de la violencia que desplaza a esos miles de colombianos, es desde ya, una base de imputación de responsabilidad del Estado Colombiano.

Ahora bien, pensemos en los elementos de la responsabilidad estatal mientras citamos sólo algunos ejemplos en que por vía judicial, se ha exhortado precisamente a ese Estado garantista , a cumplir con sus obligaciones no sólo porque las prescribe la ley, sino porque se compadecen con esa definición de Estado Social que se aguarda frente a lo que se considera mundialmente como una verdadera crisis humanitaria.

La Corte Constitucional:

En abundante y muy afortunada jurisprudencia para quienes de esta Corporación se han atrevido a demandar justicia, ha hecho varias precisiones en relación con las prestaciones mínimas que deben advertirse por parte del Estado frente a los desplazados. Así, en sentencia T-227 de 199756, la Corte tuteló los derechos a la libre circulación y a la dignidad humana de 39 campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz del Departamento del Cesar.

En el fallo se destacaron la coacción que produce el traslado, y la permanencia en las fronteras como elementos cruciales del desplazamiento, también se resaltó que la calidad de desplazado no surgía de prueba documental sino de la realidad objetiva en que se encontraban los actores.

La sentencia SU-1150 de 200057, la Corte se ocupa ampliamente y apoyada en fuentes precisas, del tema del desplazamiento forzado definiéndolo como un fenómeno social de vulneración múltiple, masiva y constante de los derechos fundamentales de los colombianos forzados a migrar internamente.

En el fallo, que es un importante precedente judicial por su análisis histórico del fenómeno en Colombia, la Corte fija unos lineamientos para la garantía de los derechos fundamentales, tales como: la necesidad de que la sociedad reconozca y se sensibilice de la tragedia humanitaria que afronta, impulsar la cooperación internacional, aplicar los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos redactados por la ONU en 1998, no estigmatizar a los desplazados y asumirlos como victimas del conflicto armado, superar el estancamiento en la atención de la población desplazada y priorizar los costos financieros con destino a ella.

A su turno la sentencia T-163 del mismo año:

Con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, en acción promovida por la Defensoria del Pueblo, tuteló los derechos de muchas personas que como consecuencia de la violencia, se vieron obligados a desplazarse hacia Bogotá y en medio de su desesperación, se tomaron por la fuerza la sede de las Cruz Roja en esa ciudad.

La Corte descartó la acción de cumplimiento como un mecanismo de protección eficaz, y ordenó al gobierno reubicar a las familias así como atender sus necesidades de alimentación, trabajo, vestuario, vivienda y educación.

En Sentencia T-327-01, la Corte concedió la tutela interpuesta por Cesar Iván Perea Palomina, quien había demandado a la Red de Solidaridad Social por haberse negado a inscribirlo en el registro único nacional de desplazados argumentando el suministro de información contradictoria, la no presentación de nuevos documentos, la no inscripción y la inexistencia del motivo del desplazamiento forzado.

En este fallo la Corte enfatizó que para que se configure una situación de desplazamiento interno no hay necesidad de declaración alguna de funcionario público pues se trata de una situación de hecho y no de una declaración oficial o privada.

Artículo 2° del Decreto 2569 de 2000

Que la condición de desplazado de que habla el artículo 2° del Decreto 2569 de 2000 debía someterse a criterios interpretativos razonables, de naturaleza sistemática, teleológica y de favorabilidad a la protección de los derechos humanos. Que el Estado se halla en la obligación de atender a los desplazados para que cese la vulneración sistemática de sus derechos fundamentales. Los desplazados, como sujetos pasivos del delito de desplazamiento forzado tienen derecho al conocimiento de la verdad, a la justicia y a la reparación de los daños causados. Que debía reconocerse la presunción de buena fe y que por ello las autoridades deben demostrar que el solicitante no tiene calidad de desplazado. Debía darse un trato digno a quienes se sometían al trámite para el reconocimiento de esa condición y que debían utilizarse criterios uniformes en la toma y valoración de declaraciones.

En la sentencia T-215 de 200258:

La Corte tuteló los derechos a la educación, la recreación y la cultura de varios niños desplazados por la violencia, residentes en los barrios sub-normales de Medellín, a quienes se les negaba el acceso a una escuela por falta de cupos y porque algunos de ellos no aparecían inscritos en el Registro Nacional de Desplazados de la Red de Solidaridad Social, por no tener quien declarara por ellos ya que desconocían el paradero de sus padres u otros familiares.

En dicha providencia, la Corte reitera una vez más, que el estado de desplazado no se adquiere en virtud de una declaración institucional, esto es, en razón de un acto de poder en el que a una persona se le atribuya esa situación. Por el contrario, se trata de una situación de hecho ajena incluso a la voluntad de la persona pues ella abandona el lugar en el que se encuentra radicada, por fuerza de las circunstancias y con el propósito de ponerse a salvo de los potenciales peligros que la asechan.

Por eso, carece por completo de sentido que, a pesar de tener conocimiento de la situación objetiva de desplazamiento, el reconocimiento de esa calidad se supedite a exigencias que dificultan, si no imposibilitan, el acceso a los programas de atención a la población desplazada. Y en el caso de los niños , la calidad de desplazado tampoco se infiere de la declaración que en ese sentido haga su representante legal, si lo tiene. Según la Corte, con tales exigencias, las instituciones concebidas para apoyar a los desplazados y para proyectarles un nuevo horizonte, se convierten en un obstáculo para el reconocimiento, al menos, de sus más elementales derechos.

Así mismo:

Mediante acción de tutela instaurada contra la Red de Solidaridad Social59, la Corte ordenó la protección del derecho a la prestación de la salud en conexidad con la vida. La dignidad de la persona y el derecho a obtener información clara, precisa y oportuna de una ciudadana desplazada a quien se le negaba una intervención quirúrgica urgente, porque en la lista de la institución demandada. Existían otras personas que habían hecho la solicitud antes que ella, por lo tanto debía esperar su turno. Además se le imponía desplazarse a otra ciudad para recibir la atención, lo que agravaba más su situación.

Ante un evidente problema de déficit presupuestal, la Corte aclaró, que si bien el juez de tutela no es competente para intervenir en la programación presupuestal de la Red de Solidaridad Social. En el ámbito de la acción de tutela, tratándose de la protección de derechos fundamentales, no se está ante una intervención en la programación presupuestal, sino que si el juez. Al estudiar el asunto puesto a su consideración observa que la entidad creada por la ley para atender a la población desplazada. Incurre en una omisión vulneradora de derechos, lo procedente es ordenarle a esa entidad que cese la vulneración y proceda a la atención pedida, todo dentro del respeto de las competencias. No se está, entonces, invadiendo ningún campo vedado al juez de tutela.

Además, suministrar información clara, oportuna y precisa sobre cuándo será atendida en su salud una persona desplazada no es asunto que tenga injerencia en la programación presupuestal. Sino que es el desarrollo propio de la función que le fue encomendada por el legislador a la Red de Solidaridad Social (artículos 4, 11, 15, entre otros, de la Ley 387 de 1997).

En otros casos:

La corte reitera su jurisprudencia relacionada con las obligaciones del Estado de suministrar protección integral a la población desplazada a través de las entidades designadas por la ley para tal efecto60, y que frente al desplazamiento forzado entre lugares de la misma ciudad, el Estado tiene las mismas obligaciones, tal como si el desplazamiento se produjera de una región a otra61.

Como puede advertirse, la Corte ha ido perfilando una clara línea jurisprudencial orientada a la solución del estado de cosas inconstitucional generado por la situación en que se hallan los desplazados por el conflicto interno colombiano. Para ello ha precisado los presupuestos a partir de los cuales se adquiere la calidad de desplazado interno, los parámetros que deben tenerse en cuenta para el reconocimiento institucional de esa calidad y los niveles del poder público vinculados a la solución de sus problemas.

Sin embargo, no se requiere de un exhaustivo análisis constitucional para enterarse de que el desplazamiento forzado interno desnuda una de las más dolorosas paradojas de nuestra vivencia política: mientras del trasegar político-social surgió un acuerdo mínimo de convivencia que pone a tono nuestras instituciones con el moderno constitucionalismo. Aún subsiste la lucha interna del Estado para afianzarse a sí mismo, una lucha que tiene ribetes premodernos, que en otros regiones del mundo se libró hace más de dos siglos y que en Colombia se libra en varios frentes, todos más o menos violentos.

Es ese conflicto:

Originado por la pretensión de reconocimiento que alienta el Estado al interior de sus propias fronteras frente a varios actores armados, es el que deja como secuela el desplazamiento de miles de colombianos que se ven forzados a unas condiciones de vida que son la negación del constitucionalismo pues, entre más se intensifica el conflicto interno, menos posibilidades tienen de que en su favor se realicen los derechos reconocidos en ese acuerdo.

El resultado es una dicotomía entre el ánimo de sostener una organización política basada en una prolífica declaración de valores, principios y derechos de carácter fundamental, y la diaria y trágica constatación de que millones de colombianos, están por fuera de dicho proyecto político.

Mientras exista desplazamiento forzado y fenómenos semejantes en cuanto a su gravedad. No podemos hablar de otra cosa que de una mera aproximación a la alternativa de una vida civilizada en nuestro país. Que entre otras cosas es el reflejo de una verdadera democracia, y por ahora estamos lejos de su consolidación.

Dicho lo anterior, y aferrados a esa visión antropocéntrica de nuestra constitución. Dentro de los límites del Estado Social. Podríamos verificar los elementos de la responsabilidad estatal frente al tema que nos ocupa.

Elementos de una Responsabilidad Estatal

Los Elementos de una Responsabilidad Estatal La teoría general de la responsabilidad impone la consagración de tres elementos para que dicha imputación sea procedente: un hecho, un daño, y, un nexo causal entre uno y otro. Cual es el hecho?, para no adelantarnos a la discusión de un régimen de responsabilidad que depende de si hay un actuar o no del Estado, que en adelante y por pedagogía llamaremos Administración, limitémonos, y recordando los casos relacionados con anterioridad como una pequeña reseña de los hechos de la administración con potencial de causar daño, para decir, que en primer lugar, el hecho de la administración es no garantizar los derechos de los grupos de personas desplazadas que se traduce en no brindarles seguridad en los sitios donde vivían y que se vieron obligados a abandonar, esa omisión, es lo que produce en primer término, el desplazamiento forzado .

Los hechos consecuentes se concretan, en que establecido un marco legal que desarrolla los principios y valores constitucionales, y que demarca las obligaciones posteriores de la administración. Para proveer lo necesario en la atención de la población ya desplazada, si aquella no lleva cabo las acciones que le corresponden, o lo hace superficialmente o con negligencia, o no lo hace en la forma prevista en la ley , esto es, siguiendo los pasos y prescripciones contemplados en el Plan de Acción para la atención integral de las victimas de este flagelo, ya podemos hablar de hechos de la administración. (Lea También: La CAN Frente al Reto de la Globalización: ¿Impulsión o Retroceso?)

Cual es el daño?:

Indudablemente, el solo hecho del desplazamiento en contra de la voluntad de quienes lo soportan, constituye un daño que atenta directamente contra un derecho fundamental consagrado. Cual es, la posibilidad de permanecer en un determinado lugar dentro del territorio nacional62, consecuencialmente. Como ocurre con la descripción del primer elemento de responsabilidad, son múltiples los daños: los desplazados sufren la pérdida de las tierras, de su trabajo, de sus viviendas y demás bienes.

De las posibilidades de educación y demás servicios como la salud, la recreación, y los servicios públicos elementales de que pudieran gozar en sus lugares de residencia. Muchos de ellos incluso, son perseguidos hasta los lugares de refugio y discriminados por su condición de desplazados. Adicionalmente, siendo víctimas de una crisis humanitaria como es catalogada la situación del desplazamiento. Deben soportar trámites engorrosos, exigencias y formalidades que en algunos casos son excesivas. Para poder acceder a una atención humanitaria de emergencia o a los demás programas sociales a que por ley tienen derecho.

Frente a la prueba del daño, existe al menos un desarrollo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que como ya vimos. Ha esclarecido que la calidad de desplazado en la mayoría de los casos, constituye un hecho notorio que no requiere prueba. Por lo tanto las exigencias de documentación que en muchos eventos las víctimas no pueden proporcionar, porque en su huida lo han perdido todo. Y de declaraciones ante funcionario público y demás formalidades para acceder a una debida atención. Carecen de legalidad y de fundamento que no se compadece con la situación de estas personas y que es por demás, inconstitucional.

Es en este sentido:

Que el Estado para negar una prestación legal, está en la obligación de probar que una determinada persona no es desplazada por la violencia. Sin desconocer que para la declaración de un derecho por vía judicial. La ley impone la prueba de la existencia de éste en cabeza de quien alega ser su titular. En materia de tierras y bienes. El orden normativo impone la prueba de su propiedad así como del contenido del trabajo perdido y su fruto.

En cuanto al nexo causal, la discusión se termina si hablamos de una clara omisión de un deber constitucional de seguridad dentro del territorio nacional por parte del Estado. Cuya consecuencia es el desplazamiento forzado que es una clara violación a una garantía constitucional. Y daños subsiguientes a dicho fenómeno como ya se anotó. Régimen de Responsabilidad y Sistema de Imputación Cómo se previó más arriba. Sólo nos restaría para esbozar nuestra tesis de responsabilidad estatal por el hecho del desplazamiento forzado y daños subsiguientes, precisar cual sería el régimen de dicha responsabilidad y el sistema de imputación.

En el entendido de que el Estado tiene un deber constitucional de protección, que hay un plan de acción para la atención de la población desplazada que éste debe cumplir. A través de las distintas entidades que hacen parte de lo que la ley 387 de 1997 denominó Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada63, que se trata el nuestro. De un Estado garantista, social, prestador de servicios, protector de los derechos fundamentales, y gestor de la paz como derecho y deber de todos los colombianos.

Por lo tanto:

Y sobre esta base, si no se hacen efectivas dichas garantías, si no hay un compromiso consistente de atacar el motor generador de desplazamiento y no hay respuestas que eviten una crisis mayor de este flagelo. Hablamos de una responsabilidad por una falta del Estado`. Una falta o falla en la ejecución de un deber constitucional. Lo que se traduce en un régimen de responsabilidad subjetiva y en un sistema de imputación ordinariamente conocido como falla del servicio, que puede ser por una omisión. Un funcionamiento negligente o un mal funcionamiento del aparato estatal.

Sin embargo, muchos dirían que semejante tesis, no apela a otra cosa que a un Estado omnipotente que como no es el nuestro ni podría ser sostenible en ningún otro grupo social en el mundo. Se desangraría en el intento de reparar los daños múltiples causados a los desplazados internos porque es evidente su incapacidad de eliminar la principal causa: el conflicto armado.

Que la causa adecuada del daño o daños, porque en esta materia el daño nunca es singular. Es el actuar ilícito de unos actores armados que pretenden derrocar el orden constitucional vigente los unos, o abrogarse las funciones legítimamente consagradas al Estado, los otros, llámeseles como quiera.

Pero como esta tesis de responsabilidad estatal no es gratuita y no pretende ir más allá del supuesto ya concebido en el contrato social último:

Proyecto político denominado Estado Social de Derecho, no podemos sentarnos a esperar que tal proyecto se ejecute solo. Con la inveterada excusa de que los valores constitucionales hacen de la carta política. Un catálogo programático de derechos que en la medida de lo posible el Estado va a garantizar, o la sociedad aspira a tener algún día. Lo que equivale a decir, que el carácter vinculante e imperativo de la misma es relativo. Lo cual sería una tragedia para el orden social mismo, y ya lo es por lo que nuestra realidad nos enseña.

Conclusiones y Recomendaciones

Finalmente, cabe señalar que las obligaciones del Estado respecto de las personas desplazadas, no implican una dádiva o acto de caridad. Sino que son un deber estatal que no consiste exclusivamente en dictar leyes y decretos. Sino en que las personas que se encuentran en tan dramática situación puedan verdaderamente ser atendidas en sus necesidades vitales de forma que se disminuya en lo posible la tragedia que atraviesan. De manera que el Estado. Para el logro de los fines que la constitución propone, debe hacer realidad los derechos de los desplazados. Suministrarles la información necesaria para que conozcan cuales son esos derechos y cómo ponerlos en marcha.

La realidad del desplazamiento forzado en Colombia. Es lo más alejado a un Estado Social de Derecho. Es imperativo el llamamiento a todos los sectores de la sociedad y al trabajo conjunto y coordinado de las entidades estatales encargadas. Para la aplicación de los principios constitucionales, y en relación con la sociedad, el de la solidaridad tan relativizado hasta ahora a pesar de las circunstancias.

Uno de los grandes retos del Estado colombiano, es la solución definitiva del conflicto armado interno, causa de múltiples e indescriptibles flagelos en el país: violencia, desplazamiento forzado, secuestro, narcotráfico.

Debe ser prioridad en la agenda política de éste y los entrantes gobiernos, el tratamiento del desplazamiento forzado y de dar vía a los diferentes mecanismos que posibilitan las paz sin que esto implique un costo social más alto del que ya se ha sacrificado. Por el contrario, la paz que se propone como un fin, debe ser también el camino y nuestra sociedad debe preparase para ello así como nuestros representantes.

Los principios Rectores de los Desplazamientos Internos establecen el marco normativo para evaluar las necesidades de los desplazados y determinar la respuesta que se requiere.

Ellos constituyen, junto con la presencia sobre el terreno de los diferentes organismos internacionales designados por la ONU así como de las ONG´s, El aporte valioso de la comunidad internacional producto de su preocupación por un problema que no agobia solamente a Colombia. Sin embargo, el compromiso internacional y la apelación a instrumentos de éste tipo, no pueden servir de excusa para que el Estado evada su responsabilidad.

El Estado debe ser activo en las labores de atención de las personas desplazadas y de prevención del desplazamiento. Al tiempo, que es necesario que supere el método asistencialista temporal y sin gestión clara de una estabilización socioeconómica de la población desplazada. Que ha venido operando sin resultados que permitan superar o minimizar considerablemente la crisis. Lo que impone la promoción de la autosuficiencia de los desplazados, que debe consagrarse o al menos preverse. Para el tiempo posterior al vencimiento del tiempo límite de la atención humanitaria de emergencia.

El Estado pone en peligro los derechos humanos de los desplazados cuando promueve reasentamientos o reubicación y reintegración de las comunidades. Sin garantizar las condiciones de seguridad para la permanencia.

Diariamente está tentando su responsabilidad cuando gestiona los retornos y luego abandona a la población que después de haber migrado por primera vez. Se encuentra en una constante situación de vulnerabilidad.

Al analizar la experiencia de los retornos realizados hasta la fecha puede concluirse que el factor crítico ha sido la sostenibilidad de los mismos en medio del conflicto.

A este respecto:

Se impone como conclusión, que casi en ninguno de los retornos se ha podido garantizar el conjunto de condiciones que pueden contribuir a hacerlos sostenibles: a) adecuado seguimiento a la evolución de las condiciones de seguridad. b) Acompañamiento sostenido a las comunidades retornadas. c) Presencia permanente de las instituciones del Estado. d) Inversión productiva y social.

Tampoco las intervenciones han incluido acciones concretas en materia de reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.

Finalmente, en un país como el nuestro, con un múltiple potencial de prosperidad económica que empieza por el campo. El Estado debe encaminar toda su institucionalidad dentro de los parámetros que protegen los derechos humanos. Para recuperar el territorio al tiempo que adelanta con la ejecución de tareas completas. Un proceso de paz. Un camino que determine un nuevo comienzo y la posibilidad de restablecimiento de miles de colombianos que andan vagando indefinidamente como ajenos. Dentro de su propio territorio. Un camino que nos devuelva el futuro que en la mitad de sus partes depende de nuestro capital humano, y en la otra mitad, de la paz.

Bibliografía

• Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado ley 812 de 26 de junio de 2003.
• Constitución Política Colombiana.
• Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado. La atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
• Decreto 1165 de 1997, por el cual se establecen las funciones del Consejero Presidencial en relación con los desplazados internos.
• Decreto 173 de 1998, por el cual se crea el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
• De igual manera el Decreto 501 de 1998, por el cual se crea el Fondo Nacional para la Atención Integral dela Población Desplazada.
• También, Decreto 489 de 1999, mediante el cual se designa ala Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
• Y Decreto 1547 de 1999, por el cual se traslada el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada, del Ministerio del Interior a la Red de Solidaridad Social.
• Ley 417 de 1998. Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, y cuya vigencia fue prorrogada por la ley 782 de 2002.
• Documentos CONPES 2804 de 1995, 2924 de 1997, 3057 de 1999 y 3115 de 2002.

Referencias

• Jurisprudencia de la Corte Constitucional:
   Sentencia T-227 de 1997
  Sentencia T-212 de 1999
  Del misma manera, Sentencia SU 1150 de 2000
  Sentencia T-163 de 2000
   También, Sentencia T-327 de 2001
  Sentencia T-215 de 2002
  Sentencia T- 419 de 2003
  Y Sentencia 268 de 2003
• Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, Organización de Naciones Unidas, E/CN.4/1998/53/Add.2.
• Informe del Representante del secretario General de la ONU, Sr. Francis M. Deng presentado de conformidad con la resolución 1999/47, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos Humanos, 56º periodo de sesiones. (E/CN.4/2000/83).
• Informe del Representante del secretario General de la ONU, Sr. Francis M. Deng presentado de conformidad con la resolución 1999/47, E/CN.4/2000/83/Adición 1. sobre el caso colombiano.
• www.codhes.org.co
•  www.red.gov.co
• www.defensoria.org.co
•  www.presidencia.gov.co
• www.mininteriorjusticia.gov.co
• www.un.org
• www.cruzrojacolombiana.org

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1 Representante Especial del Secretario General sobre las Repercusiones de los Conflictos Armados en los Niños, ONU. E/CN.4/2000/71, Anexo II, Párrs. 27-29.

2 Agier Michel y Hoffmann, Odile. Pérdida de lugar, despojo y urbanización. Un estudio sobre los desplazados en Colombia. En: “Desplazados, migraciones internas y reestructuraciones territoriales”. Cubides, Fernando y Domínguez Camilo. Observatorio Socio-político y cultural Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia – Ministerio del Interior. 1999.

3 Colombia – Represión 1970-1981, CINEP, Bogotá 1982

4 se entiende por este término la represión ilegal que se ejecuta a través de amenazas, crímenes, desapariciones y todo tipo de persecución violenta a los organismos de oposición o de protesta social.

5 Los modelos de Represión, Revista Solidaridad No. 100, Bogotá 1988.

6 Comisión Andina de Juristas – Seccional Colombia, Derechos Humanos en Colombia, Los Retos de los 90´s , Bogotá.

7 Boletín Justicia y Paz, Vol. 5, Diciembre de 1992, publicado por la Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz de la Conferencia de Religiosos de Colombia.

8 Alejandro Valencia Villa, La humanización de la Guerra – Derecho Internacional humanitario y Conflicto Armado en Colombia, Tercer Mundo Editores, Agosto de 1991.

9 Eduardo Rozo Acuña, Diccionario de Política y Derecho Público, Pág. 16, ESAP 1986, Bogotá.

10 Cf. Convención que trata los aspectos específicos del problema de los Refugiados en África, de la Organización para la Unidad Africana (1.969), citado por Joseph Ricarti Oller, El Largo Éxodo de los Refugiados y Desplazados, Barcelona: Intermón, 1.995, Pág. 7

11 Declaración de Cartagena, de la OEA (1.984).

12 Definición de desplazado dada en la Reunión Técnica de la Consulta Permanente sobre Desplazamiento en las Américas, reproducida por el artículo 1º de la ley 387 de 1997.

13 www.idpproject.org

14 E/CN.4/1999/79 adición 2.

15 El representante general hace referencia a los desplazados internos como “el lado oculto” de la tragedia de Kosovo, comunicado de prensa HR/99/29, 16 de abril de 1999.

16 Llamamiento de los expertos de la ONU a Indonesia para que garantice la protección de los habitantes de Timor Oriental, comunicado de prensa HR/99/85, 8 de septiembre de 1999.

17 Llamamiento del representante del Secretario General de la ONU sobre los desplazados internos a las autoridades rusas para que respeten los principios rectores aplicables al fenómeno, comunicado de prensa HR/99/121, 20 de diciembre de 1999.

18 Convenios de Ginebra, Protocolo II.

19 La Defensoría del Pueblo citando cifras del CODHES durante la visita del representante del Secretario General de la ONU en su misión a Colombia en 2002.
20 Oficina del Alto Comisionado para la paz y la Red de solidaridad Social en su informe de gestión desde los documentos CONPES No. 2814 de 1995 y 2924 de 1997.

21 Informe del entonces Defensor del Pueblo Eduardo Cifuentes Muñoz el 15 de abril de 2001

22 Revista No. 27 de octubre de 1997

23 Revista Semana, diciembre 8 de 1997.

24 Documento Resumen de Harvey Danilo Suárez Morales y Diego Fernando Henao Arcila publicado por CODHES en el 2001.

25 Comunicado de prensa del ACNUR, diciembre de 1999.

26 Naciones Unidas E/CN.4/1998/53/Add.2.

27 54º periodo de sesiones, Resolución 54/167.

28 E/CN.4/1999/79, párrafos 14 al 34.

29 Ver resoluciones 53/128 y 53/125 de la Asamblea General de la ONU.

30 Nota A/AC.96/914 sobre seguimiento a Colombia, igualmente las conclusiones sobre la protección internacional a la población desplazada aprobadas durante el 50º periodo de sesiones del Comité , A/AC.96/9928, sec. II. A

31 S/PRST/1999/6, igualmente el documento S/PV.3977 y el informe del Secretario General al Consejo, S/1999/957 sobre las lagunas del Derecho Internacional Humanitario.

32 Declaraciones durante el Segundo Segmento Humanitario celebrado en Ginebra en julio de 1999, igualmente el Informe del Secretario General al Consejo, A/54/15.E/ 1999/94 sobre fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia de las Naciones Unidas.

33 La OACDH efectúa anualmente la Reunión de Relatores Especiales , Representantes y Expertos Independientes como mecanismo especial de la Comisión de Derechos Humanos, en la Reunión del año 2000 el tema fue la promoción y aplicación de los principios Rectores.

34 La 27ª Conferencia Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, celebrada en Ginebra del 31 de octubre al 6 de noviembre de 1999, se centró en mejorar la atención y protección a las víctimas de conflictos armados y desastres naturales, también puso especial énfasis en el marco normativo para la protección de los desplazados internos.

35 Disponible en https://www..redcross.alertnet.org/en/conference/proceedings.asp 36 Un ejemplo es el Tercer Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia, 26 de febrero de 1999, Capítulo VI.

37 Son ejemplos los informes sobre Yugoslavia (EUR 70/73/98, octubre de 1998), Uganda ( AFR 59/01/99, 17 de marzo de 1999), Timor Oriental ( ASA. 21/49/99, junio de 1999), Myanmar ( ASA. 16/14/99, junio de 1999), Chechenia ( EUR. 46/38/99, noviembre de 1999).

38 “Refugee Survey Quarterly”, Vol. 18, No 1 ( ACNUR, Centro de Documentación e Investigación en asocio con The Oxford University Press, 1999).

39 E/CN.4//83, 20 de enero de 2000.

40 Ibídem, Pág. 27.

41 E/CN.4/2000/83/Adición 1, 11 de enero de 2000.

42 Consultoria para los Derechos Humanos y el Desplazamiento ( CODHES ), boletín No. 17, Pág 14, 15 de febrero de 1999.

43 Se citan en el documento el artículo de Amnistía Internacional “’Qué debemos hacer para seguir viviendo. Los desplazados internos en Colombia: desposeídos y exiliados en su propia tierra (octubre de 1997)”, el Informe de la OACDH (E/CN.4/1998/8) y el Tercer Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia 26 de febrero de 1999.

44 Informe de la Presidencia, citado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe.

45 Agricultura y Desarrollo Económico, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Red de Solidaridad Social y Sena

46 El Plan Colombia contiene estrategias en diez aspectos principales incluida la paz, el desarrollo económico, la lucha contra el narcotráfico y los derechos humanos.

47 Fuente: Red de Solidaridad Social.

48 Artículo 17, Protocolo II, Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949.

49 En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario, en el acápite sobre la protección y promoción de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, justifica la política de seguridad democrática frente a la atención y prevención del desplazamiento forzado.

50 Discurso del Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez, ante la Asamblea General de la ONU, 59º periodo de sesiones, celebrado en Nueva York, 29 de septiembre de 2004.

51 Artículo 180 de la ley 599 de 2000 o Código Penal.

52 Debe agregarse también, el reconocimiento de los derechos sociales y económicos de la población desplazada, los cuales tienen un carácter progresivo, están ligados a la noción de reparación y están garantizados por la constitución como para cualquier ciudadano.

53 Red de Solidaridad Social, Informe de Empalme, julio de 2002.

54 Documento CONPES 3115 de mayo 15 de 2002, Parte II: Antecedentes, literal B: Ejecución y obstáculos al cumplimiento del CONPES 3057 de 1999

55 Art. 2º de la Constitución Política: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. F facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

56 Sala séptima de Revisión, expediente T-116357, peticionarios: Brigadier Ropero Mora y otros, MP: Alejandro Martínez Caballero.

57 Sala plena, expedientes acumulados T-186589, T-201615, y T-254941, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.

58 Sala Cuarta de Revisión, expediente T-488167, MP: Jaime Córdoba Triviño.

59 Sala Segunda de Revisión, expediente T-727548, MP: Alfredo Beltrán Sierra.

60 Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-419 de 2003

61 Sala Segunda de revisión, Sentencia T-268 de 2003.

62 Artículo 24 Constitución Política de Colombia.

63 Ley 387 de 1997. Artículo 3º: Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado. La atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano.