La Acción de Cumplimiento en el Perú

A- Base Constitucional:

La Constitución del Perú de 1993, en el Art. 200, num. 6º, consagró la acción de cumplimiento, en términos similares a los del Art. 87 de la Constitución Colombiana. El texto de la norma es el siguiente:

“La acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”.

1º) Orígenes:

Según el constitucionalista peruano CESAR LANDA ARROYO, esta acción siguió el modelo brasileño del mandado de injuncao.

2º) Concepto y características:

El citado tratadista LANDA ARROYO define esta acción como “(…) una garantía constitucional (…)”, cuyas características son las siguientes:
“a) Procede contra cualquier autoridad o funcionario, sin distinción de jerarquías.

“b) En cuanto al nivel de la norma no acatada, debe interpretarse que no importa la jerarquía de la misma, por lo que están comprendidas las leyes en sentido formal y material.

Significa, entonces, que se intentará esta acción frente al incumplimiento de lo dispuesto en una Ley Orgánica, Ley, Decretos Legislativos, Decreto-Leyes, Decretos Supremos, Reglamentos, normas emanadas de los Gobiernos locales, así como de los regionales”[6].

“(…). Esta acción significa que el Estado de Derecho, (…), no sea meramente declarativo, al reconocer la existencia de un sistema de fuentes del derecho -Constitución, ley, reglamento y contratos, entre otros-, sino que sea eficaz mediante la justicia constitucional en caso de su incumplimiento.

“En otras palabras, el cumplimiento de los mandatos legales y administrativos si bien son una obligación jurídica concreta de las autoridades y funcionarios estatales y eventualmente privados encargados de los asuntos públicos en el Estado de Derecho, ahora en la versión del Estado democrático constitucional se convierten también en un derecho subjetivo de los ciudadanos, con la suficiente validez como para demandar judicialmente la expedición de una orden que compela tanto a las autoridades y funcionarios públicos como a los particulares renuentes, a que apliquen las normas legales y los actos administrativos dictados constitucionalmente”[7].

B- Base Legal:

El Congreso peruano hasta la fecha no ha expedido una ley que regule específicamente la acción de cumplimiento. Sin embargo, la ley Nº 26301 del 2 de mayo de 1994, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 3 de mayo del mismo año, reguló el Habeas Data y estableció en el Art. 4º que sus normas también serían aplicables a “la Garantía Constitucional de la Acción de Cumplimiento de que trata el inciso 6) del artículo 200º de la Constitución Política (…)”, mientras se expide la ley que desarrolle la materia.

Por su parte, en el Art. 3º ordena que también estará sometida, en forma supletoria, al procedimiento previsto en las leyes 23506 (sobre Habeas Corpus y Amparo), 25011 (modificatoria de la anterior), 25315, 25398 (complementaria de la primera) y el Decreto Ley No. 25433 (modificatoria de la Ley 23506), en todo cuanto se refiera a la Acción de Amparo.

Adicionalmente, la cuarta disposición transitoria de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la No. 26435, reitera que la acción de cumplimiento se rige por lo previsto en la Ley No. 26301.

1º) Objeto de las acciones de garantía:

Para el tratadista VÍCTOR JULIO ORTECHO VILLENA, las garantías “son las seguridades o protecciones que dispone la Constitución a favor de los derechos y libertades fundamentales y demás derechos constitucionales. Estas medidas de protección, más que derechos son medios de defensa que el ordenamiento constitucional asigna a los organismos jurisdiccionales y que consisten en mecanismos procesales que deben emplearse para contener los excesos del poder (…)”[8].

En la Constitución de 1979 se consagraron cuatro acciones de garantía, a saber: En el Art. 295, el habeas corpus, la acción de amparo y la acción popular; y en el Art. 298, la acción de inconstitucionalidad. Por su parte, la Constitución de 1993 agregó otras dos: El habeas data y la acción de cumplimiento.

2º) Procedibilidad de la acción:

Según lo dispuesto en el Art. 2º de la Ley 23506 y 4º de la Ley 25398, la acción de cumplimiento procederá cuando con el incumplimiento de la autoridad renuente se haya violado un derecho constitucional; o cuando amenace su violación, siempre que dicha amenaza sea “cierta y de inminente realización”.

3º) Caducidad de la acción:

La Ley No. 23506, en el Art. 37, la consagra para la acción de amparo, concediendo un plazo de sesenta días hábiles desde producida la afectación.

4º) Legitimación:

Se refiere a la titularidad de la acción, tanto desde el punto de vista activo, como pasivo.

a- Legitimación activa.

La Constitución peruana guarda silencio respecto de quién es titular de la acción, como se expresó anteriormente. Por su parte, de la ley de Habeas Corpus y el Amparo se desprende que, por regla general, solamente la persona afectada con el incumplimiento de la autoridad pública o del funcionario de que se trate puede incoar la acción.

Según lo dispuesto en el Art. 26 de la mencionada ley No. 23506, en el caso peruano, a diferencia del colombiano, solamente el afectado puede ejercer la acción de cumplimiento por el incumplimiento de los deberes y obligaciones consagrados en las leyes y los actos administrativos.

Sin embargo, como lo establece la norma transcrita, en los casos relacionados con el medio ambiente podrá incoarla cualquier persona, lo cual le da el carácter de una acción popular, por la cual se entiende aquella que puede ser promovida por cualquier persona del “pueblo”, sin necesidad de que tenga interés directo o haya sufrido agravio alguno[9]. Lo anterior se explica porque se trata de proteger un derecho colectivo que está en cabeza de personas indeterminadas. Por lo tanto, el ejercicio de la acción, para el caso del medio ambiente, no requiere legitimación alguna.

b- Legitimación pasiva.

Del Art. 200, num. 6º de la Constitución peruana se colige que el sujeto pasivo de la acción es cualquier autoridad o funcionario. Por su parte, la ley 23506, Art. 10º, alude al Estado o funcionario público y la ley 25398, complementaria de la anterior, en el Art. 12 se refiere al funcionario o servidor público. Todos ellos son términos que, tanto el Constituyente, como el Legislador, utilizan indistintamente.

Para el caso peruano, existen “autoridades” civiles, políticas, militares y administrativas, aunque en la práctica se suele denominar como autoridad a la persona elegida popularmente para desempeñar un cargo determinado. Así mismo, se considera como “servidor ” o “empleado” o “funcionario” público, a la persona natural que ha sido nombrada o designada para tal efecto.

De lo anterior se concluye que, en el ordenamiento jurídico peruano, la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad estatal o cualquier servidor o funcionario público.

5º) Competencia:

Este aspecto lo analizaremos según sus diferentes grados, a saber:

a- Jueces de primera instancia en lo civil.

De acuerdo con el Art. 31 de la Ley 25398 y la Nº 26435, orgánica del Tribunal Constitucional (cuarta disposición transitoria, literal 1), son competentes para conocer la Acción de Amparo (y la de cumplimiento) los Jueces de Primera Instancia en lo Civil del lugar donde se afectó el derecho o donde se cierne la amenaza, o donde tiene su domicilio el afectado o amenazado, o donde tiene su domicilio el autor de la infracción o amenaza, a elección del demandante.

b- Corte Superior de los Distritos Judiciales.

Contra la resolución o fallo del juez de primera instancia, procede el recurso de apelación ante la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial respectivo, el cual podrá ser interpuesto por cualquiera de las partes, dentro de los tres (3) días siguientes (Art. 33, Ley 23506).

c- Tribunal Constitucional.

El Título III de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la Nº 26435 (publicada en El Peruano el 10 de enero de 1995), trata de la última instancia. En el Art. 41 establece que conoce del recurso extraordinario que se interponga en última y definitiva instancia contra las resoluciones de la Corte Suprema o de la instancia que la ley establezca, denegatorias de las Acciones de Cumplimiento.

6º) Vías previas:

Las vías previas constituyen presupuestos de la demanda y están consagradas en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (aprobado por el D.S. No. 02 de 1994 del 28 de enero de 1994, publicado en El Peruano el 31 de enero del mismo año). Constituyen lo que en el Derecho Administrativo colombiano se denomina “agotamiento de la vía gubernativa”. El Art. 97 del mencionado Reglamento consagró los recursos impugnativos de reconsideración, apelación y revisión, los cuales se deben interponer previamente al ejercicio de una acción de cumplimiento.

7º) Demanda:

En cuanto a sus requisitos, la Ley de Habeas Corpus y Amparo (la No. 23506) no los señaló. Sin embargo, la Ley complementaria No. 25398, en el Art. 33, dispuso que, en todo lo no dispuesto, rigen supletoriamente las disposiciones de los Códigos de Procedimientos Civiles y Penales.

Con base en lo anterior, esposible afirmar que los requisitos de la demanda para el ejercicio de una acción de cumplimiento son los consagrados (los que sean pertinentes) en el Código Procesal Civil del Perú para toda demanda de carácter civil, es decir, los siguientes: La designación del juez ante quien se interpone; el nombre, datos de identidad, dirección domiciliaria y domicilio procesal del demandante y de su apoderado, según el caso; el nombre y dirección domiciliaria del demandado; las pretensiones o el petitorio; la fundamentación jurídica del mismo; su monto; la indicación de la vía procedimental que corresponde a la demanda; los medios probatorios; y la firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.

Para el caso concreto de una demanda de cumplimiento, la norma echa de menos los siguientes requisitos que, en mi concepto, serían los más importantes: La determinación de la norma jurídica incumplida y la prueba de la renuencia a cumplirla, por parte de la autoridad o funcionario respectivo.

(Lea También:Acción de Cumplimiento: Conclusiones)

8º) Principios Procesales:

Son los siguientes:

a- Informalidad.

La primera parte del Art. 7º de la Ley 23506 preceptúa que el juez debe suplir las deficiencias procesales en que incurra la parte reclamante.

Pese a que la demanda, en la acción de cumplimiento, en principio debe reunir los requisitos de una demanda civil, no se debe exigir rigurosamente el cumplimiento de todos y cada uno de ellos, porque prima la informalidad sobre el formalismo procesal. En tratándose de la protección del medio ambiente, lo anterior previsión legal se justifica aún más porque se trata de una acción popular, cuyo concepto se explicó anteriormente, en la que al demandante no se le debe exigir el cumplimiento de formalismos o tecnicismos en la elaboración de la demanda, los cuales son propios de otros tipos de acciones.

En conclusión, la informalidad en la demanda conduce a evitar que el juez rechace o inadmita las demandas presentadas en ejercicio de la acción de cumplimiento; así mismo, tiende a evitar los fallos inhibitorios, es decir, que no decidan de fondo la controversia planteada, por ineptitud formal de la demanda. Lo anterior constituye aplicación del moderno principio del Derecho Procesal, según el cual en toda actuación judicial y administrativa debe prevalecer el Derecho sustancial sobre el Procesal, toda vez que los derechos humanos tienen preeminencia sobre los formalismos procesales, en aras de su protección y de la dignidad humana.

b- Trámite preferencial.

La segunda parte del Art. 7º de la Ley 23506 y el Art. 6º de la Ley 25398 establecen que se dará preferencia a las acciones de garantía sobre las acciones ordinarias que se encuentren en trámite en un mismo despacho judicial, lo cual se justifica ampliamente por cuanto se trata de la protección de los derechos y libertades constitucionales.

9) Otros aspectos procesales:

a- Responsabilidad de las autoridades omisivas y de los jueces de conocimiento.

En relación con las autoridades demandadas, la Ley 23506, en el Art. 11, regula lo atinente a la apertura de la instrucción y a la imposición de una pena, la cual procederá junto con la destitución del cargo, la interdicción de funciones públicas, condena al pago de costas y de indemnización del daño causado. Dicha norma resulta aplicable a la acción de cumplimiento, por expresa remisión del Art. 4º de la Ley 26301.

De lo anterior se infiere que existen dos clases de responsabilidad: La de la autoridad o funcionario públicos renuentes y la de los jueces que conocen de la acción de cumplimiento.

Para los Magistrados del Tribunal Constitucional, existe norma especial sobre su responsabilidad disciplinaria en la Ley Orgánica No. 26435, Art. 17.

De todo lo anterior se infiere que los derechos y libertades constitucionales no sólo cuentan con mecanismos procesales para su protección, como lo son las acciones de garantía, sino que las autoridades judiciales deben velar por el cabal cumplimiento de las normas de procedimiento, a fin de hacer efectiva esa protección, pues de lo contrario incurren en severas responsabilidades de carácter penal y/o disciplinario. Por su parte, la autoridad o funcionario demandado, no sólo podrá ser condenado a cumplir con el deber u obligación omitidos, sino que podrá incurrir, además, en responsabilidad penal, disciplinaria y civil.

b- Excepción de inconstitucionalidad.

De conformidad con lo dispuesto en la Ley 23506, Art. 3º, se puede dar el caso que la Ley o el acto administrativo que contienen los deberes u obligaciones de las autoridades públicas, sean incompatibles con la Constitución peruana. En este evento, la autoridad podría negarse a su cumplimiento, aduciendo la inconstitucionalidad de la norma, lo cual daría lugar a proponer la respectiva excepción al contestar la demanda.

Así mismo, implica que el juez, que conoce de la acción de cumplimiento, la resuelva al momento de proferir sentencia, en uno de los siguientes sentidos: Si considera que la norma es inconstitucional, el fallo será absolutorio para la parte demandada, ya que no se puede obligar a las autoridades públicas a aplicar una norma que sea contraria a la Constitución. Si, por el contrario, considera que la norma se aviene con la Constitución, entonces, condenará a la autoridad renuente a que le dé cumplimiento, como se indicó anteriormente.

c- Obligatoriedad de la jurisprudencia de alcance general.

Según lo dispuesto en la Ley 23506, Art. 9º y en la Ley 25398, Art. 8º, la jurisprudencia con alcance general del Tribunal Constitucional tiene carácter obligatorio para los demás jueces que conozcan de la acción de cumplimiento, con lo cual se pretende mantener un criterio uniforme, dando seguridad jurídica al pueblo peruano. Sin embargo, se podrán apartar de dicha jurisprudencia, siempre que sustenten fáctica y jurídicamente la nueva jurisprudencia, so pena de incurrir en responsabilidad.

d- Remisión al Código Procesal Civil.

El Art. 33 de la Ley 25398 establece que, en lo no previsto, rigen supletoriamente las disposiciones de los Códigos de Procedimientos Civiles y Penales. Por su parte, el Art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la No. 26435, también remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial.