Los procesos de deterioro de áreas urbanas dedicadas a actividades industriales y de comercio han generado un desperdicio de espacio urbanizable ubicado en zonas estratégicas de las ciudades colombianas.
Para hacer frente a estos procesos de deterioro y a su vez dinamizar el mercado inmobiliario, se han propuesto en las principales ciudades del país algunos proyectos de renovación urbana integral, principalmente en los centros ampliados de las ciudades. Sin embargo, la renovación urbana en Colombia está más asociada a un tratamiento del suelo designado mediando los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs).
Posteriormente este suelo es “desarrollado” a través de un instrumento de segundo nivel que es el Plan Parcial de Renovación Urbana (PPRU). Estos instrumentos contienen la información operativa del proyecto, la configuración del uso del suelo y la dotación de vivienda nueva que será gestionada a través de las Alianzas Público-Privadas.
Si bien la normativa en Colombia establece otros mecanismos para el desarrollo para la renovación urbana, de acuerdo con las características prediales y urbanas, la ausencia de una política nacional consolidada y la ausencia de capacidades territoriales, inclusive en las principales ciudades, hacen de la renovación urbana en Colombia una herramienta ineficiente. A diferencia de los mejoramientos de vivienda y la vivienda rural, la política de renovación no ha sido priorizada por el Plan de gobierno 2022-2026.
Es necesario fortalecer la política de vivienda en Colombia si desea desacelerar el crecimiento de la huella urbana lo que afecta negativamente la calidad de vida de los hogares e incrementa la generación de Gases de Efecto Invernadero (Saavedra et al, 2022).
La escasez de terrenos en las principales ciudades de Colombia ha generado una concentración del mercado de viviendas en zonas alejadas de los centros de empleo, lo que dificulta la movilidad y limita el acceso a oportunidades laborales y servicios básicos.
En este contexto, los procesos de renovación urbana son fundamentales para revertir esta situación. Sin embargo, estos procesos suelen verse obstaculizados por restricciones institucionales que dificultan la regeneración de los entornos locales, especialmente en los centros históricos de las ciudades.
Además, los altos costos de las intervenciones, la baja rentabilidad privada, y la elevada incertidumbre sobre el nivel de riesgo, pueden desalentar la inversión en estas zonas, evidenciando la necesidad de la confluencia de esfuerzos del sector público y privado.
Actualmente el rol del sector público en la renovación urbana se ha concentrado principalmente en la identificación de áreas al interior de la huella urbana con potencialidades para su desarrollo.
Sin embargo, ha relegado las acciones que tienen como objetivo reducir los riesgos y la inversión inicial para los actores privados con el fin de motivar su participación en estos proyectos de renovación urbana.
En este sentido, la experiencia internacional ha demostrado diversas estrategias que se pueden clasificar en dos grupos principales: estrategias de financiamiento público, mediante las cuales el sector público financia y opera directamente los proyectos, y estrategias de incentivos a la oferta y la demanda, que buscan atraer recursos del sector privado a las zonas que necesitan renovación.
En el caso colombiano es necesario elaborar una política nacional de remoción urbana en la que se realice una revisión y simplificación del marco normativo, incrementar las capacidades de los actores territoriales como empresas de renovación urbana para facilitar los procesos como la gestión predial y generar confianza en los actore privados realizando inversiones sobre el equipamiento público en las etapas iniciales del proyecto.
Institucionalidad e instrumentos de la política de renovación
Uno de los principales problemas para el desarrollo de proyectos de renovación es la dispersión normativa. Si bien la ley 388 de 1997 contiene los elementos normativos para la ejecución de un proyecto de renovación, está solo define tangencialmente lo qué se entiende por renovación urbana. Los elementos específicos que delimitan la renovación urbana se encuentran dispersos en diferentes actos, normas, leyes y decretos de alcance nacional.
Por otro lado, también se evidencian elementos específicos de la renovación urbana a nivel territorial. Es por esto por lo que se realizó un proceso de revisión documental con el objetivo de identificar las herramientas de gestión y mecanismos de financiamiento disponibles en la ley nacional, además se identificaron los actores que participan en los procesos de renovación para el caso de la ciudad de Bogotá.
Colombia tiene un amplio abanico de herramientas para el desarrollo de proyectos de renovación urbana. En cuanto a los instrumentos de gestión se tienen englobes prediales, cooperación entre partícipes, la enajenación voluntaria y expropiación (ver sección 4.2.1).
En cuantos los instrumentos de financiación se cuentan con recaudo por predial, fondos de compensación, participación por plusvalía, contribución por valorización, y la emisión de títulos respaldados por prediales futuros.
De igual forma, se cuenta con entidades nacionales y territoriales para la ejecución de proyectos como Fonvivienda, la Agencia de Renovación Virgilio Barco, y la ERU en Bogotá y sus homólogas en otras ciudades. Pese a este marco institucional y normativo, la política de renovación tiene pocos logros en los últimos años.
Para este informe se realizó una revisión de la literatura nacional, se adelantaron entrevistas y talleres, y se concluye que la falta de consistencia institucional es una seria limitante para asegurar inversiones privadas de largo plazo.
Instrumentos de gestión:
Englobe predial: es un mecanismo administrativo que permite la unificación de predios o inmuebles contiguos de un mismo propietario en una sola unidad catastral o predial (Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, 2022).
En el caso de Bogotá, este proceso se utiliza para mantener actualizado el censo predial y asignar a cada predio una dirección oficial, cédula catastral, CHIP y avalúos respectivos, entre otros datos.
Cabe destacar que los procesos de englobe sólo pueden ser realizados por el propietario de los inmuebles colindantes y consisten en el registro de las modificaciones en los linderos de los predios, ya sea por una acción de agregación o segregación. Es importante tener en cuenta que cada jurisdicción puede tener regulaciones y requisitos específicos en relación con el englobe predial.
Como resultado, los procesos de englobe permiten una mayor agrupación de los predios, lo que facilita su desarrollo y permite a las administraciones locales una mejor distribución de las cargas y beneficios tributarios.
Cooperación entre partícipes: La cooperación entre participantes puede ser una forma efectiva de configurar la propiedad predial sin la necesidad de crear nuevas unidades. En muchos casos, la colaboración entre propietarios de predios contiguos puede resultar beneficiosa para definir los linderos y gestionar la propiedad compartida de manera conjunta.
Para ello, se pueden llevar a cabo estudios topográficos en conjunto, definir los linderos de forma colaborativa y establecer convenios de uso compartido de los predios, entre otros acuerdos que permitan una gestión armoniosa de las unidades urbanísticas.
Este mecanismo de cooperación puede ser de gran utilidad en proyectos de renovación urbana, ya que fomenta la colaboración entre los miembros de la comunidad, incluyendo las relaciones entre los ciudadanos y las administraciones locales, permitiendo así la construcción de acuerdos mutuos y voluntarios para el beneficio de todos los involucrados.
Enajenación voluntaria y expropiación: Son mecanismos que pueden ser utilizados por las gobernaciones territoriales y el gobierno nacional para adquirir inmuebles necesarios para la construcción de proyectos u obras de utilidad pública o interés social.
En primer lugar, la enajenación voluntaria implica la venta voluntaria de un bien inmueble cuando se necesita para la construcción de una obra de utilidad pública o interés social. En este caso, el propietario y la administración pueden llegar a un acuerdo para la venta del inmueble (Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, 2022).
En un segundo lugar, la expropiación es el procedimiento mediante el cual el Estado adquiere forzosamente la propiedad de un bien inmueble por motivos de utilidad pública o interés social, previa indemnización al propietario. Según la ley, en particular el artículo 58 de la Ley 393 de 1997, existen diversos motivos de utilidad pública o interés social que justifican la adquisición o expropiación de inmuebles, entre los que destacan algunos:
- Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana
- Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo
- Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos
- Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos
- El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes
En el ámbito de la renovación urbana, estos mecanismos pueden resultar útiles para superar obstáculos o acelerar los proyectos en situaciones donde algunos propietarios se muestran renuentes a participar en las iniciativas de interés público o social.
Adicionalmente, considerando la política de renovación urbana en la ciudad de Bogotá, es posible establecer el papel de cada nivel de gobierno y las funciones que deben cumplir para garantizar el correcto uso de los instrumentos de gestión en proyectos de renovación urbana.
Tabla 1. Funciones administrativas necesarias para la ejecución de proyectos de renovación urbana
Instrumentos de financiación y organigrama
Impuesto Predial: es un tributo importante que se debe pagar anualmente por parte de los propietarios o poseedores de bienes inmuebles a los gobiernos locales, y su recaudo se destina a financiar obras y servicios en los municipios, siendo este una de las mayores fuentes de recursos sin destinación específica.
Fondo de Compensación: El Fondo de Compensación por Cargas Urbanísticas es un mecanismo establecido para la captación y el direccionamiento de recursos que tienen como fin compensar o cumplir las cargas urbanísticas en la ciudad de Bogotá, incluyendo cargas por edificabilidad (Concejo de Bogotá, 2017). Este tipo de fondos tiene como objetivo armonizar las disposiciones establecidas en el régimen de participación en plusvalía con las regulaciones vigentes.
Participación por Plusvalía: La Participación por Plusvalía es un mecanismo que permite a las entidades públicas participar en los beneficios generados por las acciones urbanísticas que determinan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano.
En Colombia, los propietarios de inmuebles pueden estar obligados a pagar una tasa de participación en plusvalía en caso de que se presente un incremento en el valor del suelo como consecuencia de acciones urbanísticas o la ejecución de obras públicas, realizadas por la administración municipal o distrital en lugar de los propietarios del suelo (Secretaría Distrital de Planeación, 2023).
El porcentaje de la tasa de participación sobre la plusvalía es determinado por los concejos municipales o distritales, y puede variar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2022c).
Es importante destacar que, según la legislación colombiana, las entidades públicas deben regular la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común y tienen derecho a participar en la plusvalía generada por su acción urbanística (Secretaría Distrital de Planeación, 2023).
Contribución por valorización: La Contribución por Valorización es un gravamen que se aplica a los bienes inmuebles registrados, con el fin de financiar obras de interés público que benefician o valorizan dichos bienes.
Este impuesto se encuentra regulado por el Decreto 1604 de 1966 (Función Pública, 2015) y tiene como objetivo el financiamiento de obras públicas, tales como la construcción de vías, puentes, parques, acueductos, entre otros (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2022d).
En Colombia, existen diversas metodologías para la distribución de la contribución de mejoras que buscan establecer la forma en que se asigna el costo de la obra en función de los beneficios que ésta genera en los inmuebles cercanos.
Algunas de estas metodologías pueden incluir criterios como el valor del suelo, el área construida (por ejemplo, en los casos en que las obras se reflejan en todo el inmueble de forma uniforme, como en el caso de obras de acueducto y alcantarillado), el frente del lote, entre otros (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2005).
Emisión de títulos respaldados por el recaudo futuro: Los bonos de deuda pública municipal son una forma de financiamiento que permite a los gobiernos locales obtener recursos para financiar proyectos de inversión y gastos corrientes. Estos bonos están respaldados por el recaudo futuro de impuestos y transferencias que recibe el municipio o distrito emisor.
En otras palabras, representan una promesa de pago futuro por parte del gobierno local y los inversores que adquieren los bonos tienen derecho a recibir el pago del capital e intereses según lo acordado en el momento de la emisión. La emisión de bonos está sujeta a la aprobación del Concejo Municipal o Distrital y requiere la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, los gobiernos locales tienen un límite máximo de endeudamiento establecido por el gobierno nacional (Función Pública, 2021).
Tipologías de las intervenciones de renovación urbana
Descripción tipologías
En relación con las intervenciones de renovación urbana, es esencial destacar que éstas deben implementar herramientas de gestión adaptadas a dos configuraciones: las características de los predios y las áreas de intervención.
- Características prediales: Centros históricos, áreas residenciales deterioradas, áreas residenciales de origen informal, áreas industriales en desuso.
- Áreas de intervención: Menos de 0,2 hectáreas (predio), entre 0,2 hectáreas y 1 hectárea (manzana), más de una hectárea.
Teniendo en cuenta estas configuraciones en los proyectos de renovación urbana, es importante destacar que el marco normativo colombiano recoge diversas herramientas que responden especialmente al tamaño de las áreas a intervenir.
Tabla 2. Características tipologías renovación urbana por área
Casos de estudio
Tomando como punto de partida lo mencionado anteriormente, es necesario destacar la importancia de la escala de las intervenciones en los procesos de renovación urbana. La magnitud de la intervención determina la participación de múltiples actores, la necesidad de instrumentos normativos y políticas específicas, así como la asignación de recursos para llevar a cabo la intervención.
En este sentido, es posible distinguir entre proyectos de pequeña escala en los cuales están involucrados menos de 10 predios y se localizan en áreas de desarrollo, mediana escala (Tipo II), que estarían delimitados por los Planes de Ordenamiento Territorial Local y en los que la planificación, financiación y gestión recae principalmente en la administración local; y proyectos de gran escala (Tipo III), que implicaría el desarrollo de áreas con diferentes tratamientos urbanísticos y de importancia estratégica para el desarrollo de la ciudad.
Para este último tipo de proyectos, generalmente se requiere coordinar esfuerzos y recursos a nivel local y nacional, y posiblemente ajustar el POT a las necesidades de los proyectos
Proyecto a pequeña escala (Tipo I). Esquema de renovación urbana a pequeña en Argentina
Proyecto a mediana escala (Tipo II) Esquema del proyecto de renovación Urbana de Ciudad Victoria – Pereira
Proyecto a gran escala (Tipo III) Esquema del proyecto de renovación Urbana del centro global – Cali
Resumen de las problemáticas de las Políticas de Renovación Urbana
A través de una extensa revisión de literatura y talleres con expertos en la materia, se han encontrado cuatro grandes grupos de problemáticas relacionadas con las estrategias de renovación urbana.
Estas problemáticas se sintetizan en cuatro elementos de revisión: i) esquemas de financiamiento y cierre financiero, ii) esquemas de participación, diseño, gestión predial y ejecución, iii) incertidumbre y monitoreo de ejecución, e iv) institucionalidad en los procesos de renovación, complementariedad y duplicidad. Para cada uno de ellos, también se elaboran una serie de recomendaciones que se podrán ver en la sección 4.4.
Esquemas de financiamiento y cierre financiero
Se identifican varias problemáticas específicas, tales como la dificultad para cerrar financieramente los proyectos debido al alto costo del suelo en comparación con el perfil de la demanda y los requerimientos mínimos de la vivienda social (Giraldo & Gómez, 2020), los elevados costos de adecuación de las redes primarias y secundarias de servicios públicos para atender las altas densidades propuestas (Loaiza, 2017), y la falta de fuentes claras de financiamiento para la ejecución de las redes de servicios públicos y los equipamientos sociales (López, 2022), más aun considerando que la titularización del recaudo predial futuro se ha enmarcado como la principal fuente de financiamiento, lo que genera incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos para la ejecución.
Esquemas de participación, diseño, gestión predial y ejecución
Se presentan diversos desafíos en relación con los esquemas de participación, diseño, gestión predial y ejecución de proyectos. Uno de los principales obstáculos es la baja participación de moradores y propietarios en los procesos de diseño, lo que dificulta la posterior ejecución de las unidades de actuación urbanística (Corredor, 2013).
Además, el suelo altamente fragmentado y subdividido, especialmente en zonas de origen informal, añade un alto nivel de complejidad a los procesos de gestión asociados con la ejecución de las unidades de actuación urbanística a través del reajuste de tierras e integración inmobiliaria (Leyva, 2015).
Otra problemática es la falta de herramientas de ejecución de renovación urbana de mediana y gran escala, adaptadas a las tipologías prediales y a las características socioeconómicas de los propietarios (Jaramillo & Montoya, 2017). Además, la expulsión de habitantes en zonas de renovación sin una clara alternativa habitacional erosiona las redes sociales y económicas, lo que también se convierte en una problemática importante (Herrera, 2016).
Incertidumbre y monitoreo de ejecución
En relación con la incertidumbre en los proyectos y su correspondiente monitoreo de ejecución, se presentan diversas problemáticas. En primer lugar, se observan demoras en la aprobación y una incertidumbre jurídica en los planes parciales y las licencias de construcción, lo que puede generar retrasos en la ejecución del proyecto (Buitrago, 2015).
Además, existe una incertidumbre en cuanto a la responsabilidad de la ejecución de cargas relacionadas con la provisión de servicios públicos, equipamientos sociales y cargas de plusvalía, debido a la revisión del marco normativo vigente. Por otro lado, se evidencia especulación en el valor del suelo por parte de los propietarios en áreas de renovación urbana.
Esto se debe a discrepancias en los valores catastrales entre predios ubicados en un mismo proyecto, y a la falta de claridad en las condiciones jurídicas de los predios en estas áreas, lo que genera incertidumbre (López, 2015).
Institucionalidad en los procesos de renovación, complementariedad y duplicidad
En cuanto a la institucionalidad en los procesos de renovación urbana, se presentan diversas problemáticas. En primer lugar, se evidencia una ausencia de una política nacional de renovación urbana clara, según nuestra revisión del marco normativo en 2022 (Saavedra et al, 2021).
Además, se observa una desarticulación entre los planes maestros de infraestructura vial y de servicios públicos y los planes de renovación urbana, lo que puede generar duplicidad de esfuerzos y falta de complementariedad en las intervenciones urbanas (González, 2016).
Por otro lado, se han identificado operadores urbanos con bajas capacidades de gestión en los tratamientos de renovación urbana, lo que puede afectar la calidad de los procesos y resultados (López, 2015).
Finalmente, se presenta una dispersión de actividades de renovación y mejoramiento entre diferentes entidades de orden nacional y territorial, como el Ministerio de Vivienda, el Departamento de Prosperidad Social y la Agencia Nacional Inmobiliaria, lo que puede generar falta de coordinación y coherencia en las intervenciones urbanas (González, 2016).
