El gobierno ha redoblado los esfuerzos en los mejoramientos y ha definido una meta de hacer 400 mil mejoramientos de vivienda entre 2023 y 2026. La política extiende el modelo desarrollado a nivel nacional para Casa Digna de:
1. una contratación centralizada en Findeter y financiada por el MVCT y las entidades territoriales, de constructores con procesos de mejoramientos locativos de vivienda concentrados a nivel barrial en municipios focalizados y;
2. las conexiones intradomiciliarias como mejoramientos locativos más ligeros concentrados en la conexión a la red de acueducto y alcantarillado y los baños ejecutadas por Enterritorio y financiada por el MVCT.
Sin embargo, introduce dos nuevas líneas de compras de mejoramientos de vivienda:
1. la gestión rotativa comunitaria desarrollada por organizaciones de economía popular, cajas de compensación o entidades territoriales, y
2. el esquema de asociación con fundaciones. Los componentes de legalización de barrios y titulación y mejoramiento de barrios y construcción de equipamientos no se definieron como una prioridad de Cambia Mi Casa.
Casa Digna, en el Ministerio de Vivienda (sin tener en cuenta los mejoramientos del DPS) ejecutó 39 mil mejoramientos de vivienda entre 2019 y 2022, beneficiando a 10,467 hogares a través de subsidios que superaron los 396.000 millones de pesos.
Debe tenerse en cuenta que el Decreto 867 de 2019 establece la reglamentación para el subsidio de vivienda de interés social en modalidad de mejoramiento, con un valor máximo de 18 SMMLV.
Además, la reglamentación involucra la participación de entidades territoriales en la identificación de áreas de intervención y postulación de beneficiarios. El decreto también define los tipos de intervenciones que pueden ser financiadas a través del programa, priorizando aquellas que tienen un mayor impacto en la mejora de la condición deficitaria de la vivienda.
Los mejoramientos de vivienda incluyen una serie de intervenciones. Entre ellos se encuentran el recubrimiento de pisos y muros, la habilitación o instalación de baños y cocinas, la instalación de ventanas y puertas, la reparación de cubiertas, la construcción de placa de contrapiso, la construcción y/o mantenimiento de redes hidráulicas y sanitarias, la habilitación o instalación lavaderos, la adecuación y mantenimiento de redes eléctricas y de gas, la instalación de muros que no son estructurales, y el mantenimiento de fachadas.
Las intervenciones en el mejoramiento de pisos, muros, baños y cocinas son las más habituales, representando alrededor del 53% del total de los mejoramientos de Casa Digna entre 2019 y 2022, lo que equivale a cerca de 20 mil mejoras en viviendas.
Aunque los recursos destinados al mejoramiento integral de barrios dentro del programa Casa, ejecutados por el Ministerio, son menores en comparación con los destinados a la mejora de las viviendas (con una participación del 6.2% del gasto del programa), estos proyectos permiten la inclusión de esfuerzos nacionales y territoriales, así como la participación ciudadana en el desarrollo de las intervenciones necesarias.
Durante el periodo 2018-2022, se llevaron a cabo 3 proyectos de mejora integral de barrios en las ciudades de Cali, Neiva y Valledupar, beneficiando a 13.284 hogares y con una inversión total de alrededor de 25.780 millones de pesos. Complementariamente se desarrollaron mejoramientos de parques y construcción de colegios y centros de desarrollo infantil.
Durante los cuatro años de implementación del programa Casa Digna Vida Digna se realizaron importantes ajustes y se aprendieron lecciones valiosas para su continuidad y mejora. Entre los ajustes destacan:
1) la incorporación de un enfoque diferencial para el programa, con una participación mínima establecida para la población víctima de desplazamiento forzado y población en alto grado de vulnerabilidad.
2) La Ley 1955 de 2019 y el Decreto 149 de 2020 introdujeron cambios en el proceso de titulación de predios fiscales, incluyendo la eliminación del requisito del avalúo comercial, la viabilizarían de la enajenación directa del inmueble cuando no cumple las condiciones para cesión gratuita, la eliminación de la condición resolutoria y la modificación del criterio de ocupación ininterrumpida,
3) durante el cuatrienio 2018-2022, el gobierno nacional actualizó el marco jurídico para facilitar la titulación de predios fiscales y la cesión gratuita de predios de los extintos ICT e INURBE,
4) permitir mejoramientos en zonas legalizadas y en proceso de legalización, y la asignación de subsidios a hogares con calidad de poseedores del predio;
5) mayor flexibilidad en la entrega de los subsidios, permitiendo a los beneficiarios del programa utilizar los subsidios para la construcción o mejoramiento de sus viviendas, de acuerdo con sus necesidades y preferencias.
Además, mediante la Ley 2079 de 2021 permite que el subsidio de mejoramiento se otorgue más de una vez al mismo hogar, siempre y cuando la vivienda permanezca en condiciones de déficit habitacional.
Entre las lecciones aprendidas durante la implementación del programa Casa Digna Vida Digna se pueden mencionar:
1) El enfoque integral y diferencial del programa Casa Digna Vida Digna ha sido clave para mejorar las condiciones de vida de los hogares, al abordar tres componentes interconectados: mejoramiento de vivienda, titulación de predios y mejoramiento de barrios. Esta combinación ha permitido lograr resultados significativos en la política pública;
2) la colaboración interinstitucional ha sido esencial para garantizar la eficiencia y efectividad del programa. Han participado diversas entidades, como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento de Prosperidad Social, Findeter y Enterritorio;
3. La participación de la comunidad es fundamental para identificar las necesidades y definir las soluciones propuestas por el programa;
4) es importante invertir en infraestructura que responda a las necesidades locales, especialmente en la construcción de equipamientos como Centros de Desarrollo Infantil, colegios y parques recreo-deportivos en diferentes municipios;
5) las soluciones propuestas deben ser sostenibles a largo plazo, considerando aspectos como la calidad de los materiales, el mantenimiento y la gestión adecuada de los residuos;
6) el monitoreo y evaluación continuos del programa son fundamentales para evaluar su impacto y realizar ajustes necesarios, teniendo en cuenta las dinámicas locales;
7) es crucial reorganizar y fortalecer el Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para responder de manera eficiente a las necesidades identificadas por los entes territoriales, que son los encargados de operativizar el marco jurídico actual y titular los predios a los hogares;
8) es necesario trabajar en conjunto con las entidades territoriales y la Superintendencia de notariado y registro para apoyar los procesos de titulación y fortalecer las capacidades técnicas de los equipos de los municipios y departamentos tanto en la titulación como en los procesos de mejoramiento de vivienda.
En resumen, durante los cuatro años de implementación del programa Casa Digna Vida Digna en Colombia se realizaron ajustes y se han aprendido lecciones valiosas para su continuidad y mejora, entre las que destacan la ampliación de la cobertura, la flexibilidad en la entrega de los subsidios, la simplificación de los trámites y el fortalecimiento de la capacidad de gestión, así como la importancia de la participación comunitaria, la coordinación interinstitucional, la sostenibilidad y el monitoreo y evaluación continuos.
Figura 8. Esquema de proyectos de regeneración urbana en Montevideo
Fuente: Elaboración propia con información de (Berdía & Roland, 2008; Parra & Pozuelo, 2013)
Teniendo en cuenta los diversos instrumentos potenciales de la política de mejoramiento de vivienda y de entornos (barrios), resulta fundamental diseñar una estrategia de focalización que responda a las necesidades territoriales, considerando:
i) criterios de progresividad,
ii) criterios de sensibilidad demográfica respecto a los asentamientos informales y
iii) la complementariedad y articulación con las políticas de los entes territoriales, como los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT), planes parciales, políticas de mejoramiento propias de los municipios, entre otros.
La focalización de la política de mejoramiento es un factor esencial que permitirá escalar la política de mejoramiento, para esto se debe localizar los barrios y centros poblados (áreas rurales nucleadas) con alta densidad habitacional y elevados niveles de déficit habitacional. Esto con el fin de concentrar espacialmente las intervenciones e incrementar la costo-eficiencia de estas. (el anexo 3 presenta la metodología de priorización territorial).
Teniendo en cuenta los aspectos abordados hasta el momento y, en particular, enfocándonos en el mejoramiento de viviendas y barrios, es crucial destacar algunas herramientas e instrumentos que pueden utilizarse para implementar una política efectiva de mejoramiento habitacional.
Así, existen diversas herramientas e instrumentos que pueden utilizarse para llevar a cabo una política efectiva de mejoramiento habitacional. Algunas de estas herramientas son:
1. Subsidios a través de operadores contratados: Esta herramienta consiste en la asignación de subsidios para el mejoramiento o ampliación de viviendas, mediante el apoyo de entidades patrocinantes que brindan soporte legal, técnico y social. La selección de empresas constructoras la realizan los hogares acompañados por las entidades patrocinadoras. (ejemplos: programa de mejoramiento de Vivienda en Chile y Mejoramiento estructural o habitacional a través de las Cajas de Compensación Familiar en Colombia).
2. Microcréditos: Se asignan créditos directos con menores tasas de interés, sin intermediarios y con largos plazos de pago (5 años). Este proceso incluye un acompañamiento integral que implica una revisión estructural y arquitectónica de las viviendas. (Ejemplo: Programa de Mejoramiento de Vivienda en México).
3. Bancos de materiales: Después de las fases de legalización de barrios y predios, se procede a la etapa de reforzamiento estructural y arquitectónico de las viviendas, así como a la construcción de placas y unidades habitacionales. Estas etapas son apoyadas por Bancos de Materiales (Virtuales), que se encargan de distribuir los insumos de construcción. El objetivo es reducir los costos a través de compras masivas de materiales y evitar la especulación con los precios. (Ejemplo: Plan Terrazas Distrital En Bogotá).
4. Organizaciones comunitarias: Esta herramienta se basa en un modelo participativo y comunitario, en el cual los hogares se organizan para consolidar propuestas de préstamo a bancos para el mejoramiento de sus viviendas. Los préstamos de la banca cuentan con garantías colectivas y, una vez finalizadas las obras, las comunidades deciden cómo reinvertir estos recursos. (Fundación provivienda social en Buenos Aires).
Conclusiones
Las actuales condiciones habitacionales de los hogares en déficit habitacional del país, es decir su localización geográfica, los tipos de privaciones que experimentan y sus niveles de ingresos favorecen la expansión de la política nacional de mejoramientos como lo ha priorizado el Ministerio de Vivienda y Plan de Desarrollo 2022-2026.
La política nacional de vivienda implementada durante la última década, la cual ha favorecido la adquisición de vivienda, ha tenido efectos positivos sobre las condiciones habitacionales de los hogares urbanos de las ciudades principales.
Esta aproximación fue adecuada debido a las condiciones de vivienda generalizadas que se observaron tras un acelerado crecimiento poblacional desordenado en las principales ciudades.
Las políticas locales de mejoramiento, acompañados por los esfuerzos nacionales con enfoque de adquisición han logrado mitigar el déficit habitacional en las grandes aglomeraciones. No obstante, este enfoque debe ser fortalecido debido a dos factores principales.
En primer lugar, las dinámicas poblacionales de la última década, en donde los municipios de menor tamaño presentan la mayor tasa de crecimiento poblacional, hacen necesario el cambio de enfoque debido a las débiles dinámicas en el mercado de vivienda que estos presentan. Segundo, la expansión y consolidación de barrios de origen informal en las principales ciudades.
La puesta en marcha de los programas Casa Digna, Vida Digna y Cambia Tu Casa son un paso relevante en la consolidación del enfoque de mejoramiento dentro las políticas de vivienda nacional.
No obstante, estos deben ser escalados con una mayor asignación presupuestal, cuya eficiencia en el gasto se asegure mediante la adecuada focalización territorial y la adopción de nuevas herramientas. En la sección 4 del documento se desarrollan las implicaciones y recomendaciones de política.
