INTRODUCCIÓN
En Colombia ha habido una consolidación de la política de vivienda que ha permitido la reducción del déficit en la zona urbana del país. Sin embargo, cuando se comparan los dos últimos censos de población en los años 2005 y 2018, se encuentra un leve aumento del déficit de vivienda.
Existe por lo tanto una paradoja entre una política de vivienda consolidada institucionalmente, y un déficit persistente. La explicación de la persistencia se debe a que existen tendencias diferentes entre el déficit cuantitativo y el cualitativo y entre la zona urbana y la zona rural.
La política ha sido más efectiva en las principales aglomeraciones urbanas del país para atender a una población creciente; no lo ha sido para transformar la ciudad construida con mejoramientos de vivienda y barrios y con procesos de renovación urbana o para construir y mejorar la vivienda rural.
De hecho, mientras que en los últimos años se han mejorado las condiciones habitacionales de los hogares en áreas urbanas, los hogares rurales presentan un deterioro general, tanto en el componente cuantitativo como cualitativo.
Este hecho puede atribuirse en buena medida a que la política de vivienda se ha enfocado principalmente en la adquisición de viviendas en zona urbana y a que el desarrollo de una política rural efectiva es todavía un reto para el gobierno. Hasta el año 2020, la ejecución de la vivienda en zona rural estaba en cabeza del Ministerio de Agricultura. A partir de ese año la competencia se transfirió al Ministerio de Vivienda y los resultados en ejecución son aún modestos.
En segundo lugar, Colombia está avanzando en su transición demográfica, con lo que se prevé un menor crecimiento en la población urbana. Persisten sin embargo condiciones de déficit de vivienda y barrios en grandes extensiones urbanas del país, concentradas en los barrios de origen informal de las principales ciudades y sus municipios aglomerados y de las zonas urbanas del país de municipios funcionalmente rurales y de menores niveles de desarrollo (ver sección 2).
La ciudad construida necesita una efectiva política de mejoramientos de vivienda y barrios, que escale la experiencia de programas nacionales y territoriales, y acelere la política de renovación urbana, y que ofrezca vivienda cerca a los centros de empleo de las ciudades.
Es necesario anotar que la política de vivienda debe abarcar múltiples dimensiones y tener objetivos en cada una de ellas:
1) mejorar las condiciones habitacionales en sus diversos componentes,
2) impactar en la reducción de la pobreza,
3) dinamizar el crecimiento del producto bruto,
4) impactar la generación de empleo y
5) mitigar y adaptar los efectos del cambio climático (Saavedra et al, 2021).
Sin embargo, ningún programa de vivienda puede abordar simultáneamente todas estas variables con el mismo nivel de efectividad. Por lo tanto, las políticas nacionales de vivienda deben ser balanceadas e implementar múltiples programas que aborden cada variable de manera diferenciada e identifiquen la población objetivo.
Durante los últimos 15 años, la política nacional de vivienda en Colombia ha dado prioridad a la adquisición de vivienda nueva mediante la entrega de subsidios al capital y a la tasa de interés.
Esta estrategia ha beneficiado la consolidación de la clase media, ha contribuido positivamente a la generación de empleo, al crecimiento económico y a la profundización de la cartera (Saavedra et al 2021, Sánchez y López 2022).
Sin embargo, a pesar de estos avances, la adquisición de vivienda nueva no es una alternativa viable para los hogares del país con menores niveles de ingreso o que residen en zonas funcionalmente rurales sin soluciones de mercado efectivas. Se requieren enfoques complementarios que se centren en la mejora de las condiciones habitacionales existentes y en la provisión de soluciones habitacionales asequibles para la población de bajos ingresos.
El gobierno en su plan de desarrollo 2022-2026 (DNP, 2023) ha sido consistente con las recomendaciones de Fedesarrollo y el Banco Mundial de fortalecer la estrategia de mejoramientos de vivienda y barrios (incluido un mayor acceso al servicio de agua y saneamiento) y la construcción de vivienda rural.
Para fortalecer estos programas, es necesario identificar y focalizar los beneficios para lograr intervenciones costo-eficientes, implementar nuevas herramientas de financiamiento y fomentar la participación comunitaria (ver la sección 6 con recomendaciones).
La ciudad construida puede ser entendida en dos categorías: ciudad formal y ciudad informal. Dichas categorías han sido estudiadas y definidas desde diferentes disciplinas como la arquitectura, la geografía o la planeación urbana.
Cada una de estas disciplinas define características específicas con el fin de identificar la formalidad de lugares, vecindarios o construcciones. De manera amplía la ciudad formal se entiende como “la ciudad ordenada, en términos urbanos y arquitectónicos, así como culturales, económicos, políticos y sociales” (Hernández y Kelltet, 2010) mientras que la ciudad informal representa lo contrario con estructuras desorganizadas e incoherentes.
Existe una tensión inherente entre los modelos de ciudades qué impulsó durante la segunda mitad del siglo XX políticas higienistas que buscaban eliminar la informalidad de las ciudades latinoamericanas. No obstante, existe un esfuerzo contemporáneo que busca repensar el rol de la ciudad informal y desarrollar estrategias para incorporar estos asentamientos al continuo urbano.
Lo anterior teniendo en cuenta que las soluciones informales son en la mayoría de los casos la única alternativa habitacional de los hogares más vulnerables. A su vez reconociendo que se deben buscar condiciones dignas de vivienda para dichos hogares.
La política nacional de consolidación de la ciudad construida formal e informal, además del desarrollo de la vivienda rural debe ser multidimensional y tener objetivos específicos. Estos incluyen: la consolidación de la ciudad construida a través de programas de mejoramiento de viviendas y barrios en asentamientos informales; la renovación urbana mediante la optimización de herramientas como los planes parciales; y la implementación de una política diferencial para las zonas rurales, con un enfoque en zonas de mayor densidad (áreas rurales nucleadas) para lograr niveles óptimos de costo-eficiencia (ver sección 6).
Es importante destacar que el fortalecimiento del enfoque de mejoramiento debe ir de la mano con la continuidad y adecuada planeación y ejecución del enfoque de adquisición de vivienda nueva, ya que esta es la principal herramienta de política de vivienda que beneficia a la clase media y vulnerable del país.
Este documento está estructurado de la siguiente manera: en primer lugar, se examina la evolución de la política nacional de vivienda bajo el enfoque de mejoramiento (ciudad informal) y de vivienda rural, se presentan las mejores prácticas locales y se analizan sus impactos.
Figura 1. Políticas de vivienda en función de la demografía territorial y de grupo de ingreso.
Fuente: Elaboración Propia
