Indicador de Condiciones de Vulnerabilidad Urbana

Introducción

El acelerado aumento de la población urbana en las últimas décadas ha estado acompañado de una mayor presión sobre la demanda de bienes y servicios urbanos, la cual no ha sido absorbida por la oferta con la misma rapidez. Esta brecha entre la demanda y la oferta formal, particularmente de servicios básicos, vivienda e infraestructura urbana, ha dado lugar a que el mercado informal absorba la demanda de los hogares que por su baja capacidad de adquisición quedan excluidos. Lo anterior, ha redundado en la formación de Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto (AHDI), territorios que se desarrollan en condiciones físicas y sociales deficitarias, profundizando las condiciones de vulnerabilidad y aumentando la inequidad.

En atención a este fenómeno, mediante el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 – 2022, el Gobierno de Colombia trazó como uno de sus objetivos mejorar las condiciones físicas y sociales de viviendas, entornos y asentamientos precarios. Como parte de las estrategias para el cumplimiento de este objetivo, designó al Departamento Nacional de Planeación (DNP) la labor de apoyar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MinVivienda) en la definición de metodologías que permitieran identificar asentamientos precarios y focalizar y priorizar las intervenciones en estos territorios.

Por su parte, el PND 2022-2026 “Colombia, potencia mundial de la vida” plantea los catalizadores ”Aprovechamiento de la ciudad construida” y “Territorios más humanos: hábitat integral” como estrategias para lograr la transformación hacia la Convergencia regional. Estos plantean optimizar el uso de las áreas urbanas existentes, a partir de las oportunidades y condiciones particulares de sus diferentes zonas. Asimismo, busca promover entornos dignos, priorizando los territorios marginados y la ciudad de origen informal, facilitando el acceso a bienes, servicios y espacios públicos de calidad.

En cumplimiento de estos mandatos, el DNP presenta en este documento el Indicador de Condiciones de Vulnerabilidad Urbana – ICVU, el cual se desarrolló a partir de la metodología del Índice de Vulnerabilidad Social (IVS) propuesta por el equipo del Programa Global de Vivienda Resiliente del Banco Mundial (BM).

La metodología del ICVU, explicada de manera detallada en este documento, toma como insumo el Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 (CNPV 2018) y aprovecha su granularidad, escala y comparabilidad para implementar técnicas de análisis estadístico que permiten identificar la concentración espacial (análisis de clústeres) de condiciones físicas de la vivienda y sociales de la composición del hogar, asociadas comúnmente a la precariedad urbana.

El ICVU servirá como un instrumento para la identificación, caracterización, focalización, priorización y formulación de políticas encaminadas a la atención de la vulnerabilidad urbana, particularmente en zonas en condición de precariedad, contribuyendo así a la toma de decisiones de los diferentes niveles de gobierno.

Diagrama 1. Usos de política y actores

Se espera que el ICVU pueda ser replicado para diversas unidades territoriales de análisis, lo que permitiría: i) particularizar en las dinámicas propias de las diferentes escalas (nacional, supramunicipal y municipal); ii) efectuar análisis de poblaciones particulares; y iii) hacer comparaciones entre territorios. 

El presente documento se desarrolla en 5 secciones, incluida esta introducción. La segunda sección presenta el contexto y antecedentes colombianos. La tercera sección presenta la propuesta metodológica del IVS así como la adaptación al contexto colombiano que da como resultado el ICVU. Seguido, se presentan los resultados del ICVU en la cuarta sección, y se culmina con la sección de consideraciones final y pasos a seguir.

Contexto y antecedentes

Los niveles de urbanización en Colombia conllevan una importante demanda de bienes y servicios urbanos, particularmente de vivienda, que no ha sido absorbida por la oferta con la misma rapidez. El CNPV 2018 (DANE, 2019) indica que la población nacional es de 48.258.494^[1], y la población urbana representa el 75,5 %. Ahora bien, entre 2010 y 2017 la formación de hogares urbanos fue de 280.005 (promedio anual), en contraste con las viviendas iniciadas de manera formal que alcanzaron los 223.347 (DNP, 2018), lo que reflejó en un crecimiento del déficit habitacional.

Esta brecha en el mercado formal de vivienda genera que los hogares, principalmente los de menores ingresos, acudan a mecanismos de provisión de vivienda informales. Lo anterior frecuentemente conlleva a la formación de asentamientos precarios, que se encuentran fuera de la planeación urbana, sin sistemas de soporte, y con viviendas en condiciones inadecuadas, privando a la población que los habita del acceso a bienes y servicios urbanos, y profundizando la inequidad. 

La Ley 9/1989 y la Ley 388/1997, definen como responsabilidad de los municipios la identificación y gestión de los asentamientos. Como base de referencia para su identificación, la norma ofreció los primeros lineamientos sobre las condiciones generales que se deben garantizar en el suelo urbano y, además, definió el mejoramiento integral como el tratamiento urbanístico asociado a los asentamientos con desarrollo incompleto.

Si bien los municipios, en cumplimiento de la Ley, han incorporado polígonos al tratamiento urbanístico de mejoramiento integral en sus instrumentos de planeación, son pocos los casos en que se han definido mediante metodologías estructuradas (Moreno, 2017) (Ver Caja 1 y 2).

Diagrama 2. Metodología de Formulación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios

De acuerdo con Moreno (2017), el reporte de 22 de las principales ciudades del país demuestra que son diversos los criterios de identificación de asentamientos precarios, lo que conlleva a que la información no sea comparable y, por tanto, se desconozca la magnitud, escala y profundidad del fenómeno a nivel nacional. 

En un esfuerzo por contar con un indicador que permitiera estimar a escala nacional los hogares potencialmente ubicados en AHDI, y asumiendo que las características de las viviendas reflejan condiciones del entorno, pues la vivienda es un terminal que centraliza elementos de la infraestructura urbana (por ejemplo: redes de servicios públicos) (Triveño, 2022), el Gobierno Nacional (MinVivienda, DANE y DNP) definió una metodología que toma como referencia las carencias de las viviendas en agua potable, saneamiento básico, materiales de pisos y paredes y condiciones de hacinamiento (DANE, 2017).

Tal como lo reconocen 54% de 26 expertos encuestados^[2], el déficit habitacional cualitativo es la principal y más representativa condición de los AHDI, seguida de condiciones del entorno como falta de acceso a bienes y servicios sociales (42%), urbanismo de baja calidad (42%), y deterioro y pobreza (38%) (Moreno, 2020).

La Ley 2044/2020, que define el concepto de asentamiento humano ilegal precario^[3], reconoce que las características que afectan total o parcialmente a estos territorios son: desintegración de la estructura urbana formal, exposición a riesgos, deficientes vías, espacio público y equipamientos, déficit habitacional cualitativo y condiciones de pobreza.

Al ser los AHDI territorios donde se concentra la población con mayores condiciones de pobreza, idealmente objeto de las políticas sociales del estado, es necesario poder dimensionar el fenómeno a nivel nacional y facilitar a las entidades territoriales el proceso de identificación y gestión de los AHDI. Para ello se requiere, no sólo identificar dónde se encuentran localizadas estas piezas de ciudad, sino cuáles son las condiciones o características particulares de cada comunidad que las habita, de manera que la intervención del Estado sea consistente con las necesidades identificadas y, así, lograr el mayor impacto posible.  

En consecuencia, el DNP presenta en este documento el Indicador de Condiciones de Vulnerabilidad Urbana – ICVU como herramienta para entender espacialmente la vulnerabilidad urbana, e informar la toma de decisiones de focalización y priorización de políticas y programas de vivienda y hábitat que busquen mejorar la calidad de vida y condiciones sociales de los hogares, especialmente aquellos ubicados en AHDI.

• [1] Cifra ajustada, con una omisión censal del 8,5%.
• [2] Encuesta adelantada en 2020 por el DNP en el marco de un ejercicio de identificación de una hoja de ruta para abordar el fenómeno de los asentamientos precarios desde la Nación.
• [3] Artículo 2 , Ley 2044/2020: “Los asentamientos precarios se caracterizan por estar afectados total o parcialmente por: a) Integración incompleta e insuficiente a la estructura formal urbana y a sus redes de soporte, b) Eventual existencia de factores de riesgo mitigable, c) Entorno urbano con deficiencia en los principales atributos como vías, espacio público y otros equipamientos, d) Viviendas en condición de déficit cualitativo y con estructuras inadecuadas de construcción (vulnerabilidad estructural), e) Viviendas que carecen de una adecuada infraestructura de servicios públicos y de servicios sociales básicos, f) Condiciones de pobreza, exclusión social y eventualmente población víctima de desplazamiento forzado.”
• Foto: Banco Mundial

Dirección General
Jorge Iván González
Subdirección General de Prospectiva y Desarrollo Nacional
Juan Miguel Gallego Acevedo
Dirección de Desarrollo Urbano
Claudia Andrea Ramírez Montilla
Subdirección de Vivienda y Desarrollo Urbano
Daniel Santiago Higuera Salazar

Autores:
Adriana Moreno Gonzalez
Gabriela Bonilla Botia
Germán Mauricio Torres
Luis Triveño
Farid Matuk

Diseño y diagramación
León Arturo Garzón Medina

CON EL APOYO DE

BANCO MUNDIAL

© Departamento Nacional de Planeación, DNP. 2023
Bogotá, Julio de 2023
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