A partir del análisis efectuado en la consultoría, y con la colaboración de actores institucionales y no institucionales, se propone una hoja de ruta a desarrollar enfocada en impulsar el crecimiento socioeconómico del área de influencia. Dicha hoja de ruta se basa en la creación de un circuito turístico en la cuenca baja del río Magdalena.
Como una primera etapa de desarrollo se propone la implementación de un circuito piloto en los municipios de Mompox, Magangué, Calamar y Mahates, aprovechando la influencia de Cartagena y Barranquilla como ciudades principales. Esta propuesta sienta las bases metodológicas, a manera de lineamientos, para que se evalúe la posibilidad, por parte de los actores interesados, de incorporar otros destinos al circuito.
Inicialmente, se proponen medidas generales para fortalecer la capacidad de los actores institucionales identificados, con el fin de establecer una base sólida para la ejecución del proyecto. Además, se analizará la conveniencia de implementar mecanismos que garanticen la continuidad y gobernanza del proyecto a largo plazo.
Posteriormente, se realizará una revisión y evaluación de los mecanismos legales disponibles para el desarrollo del proyecto, considerando la inclusión de entidades públicas y privadas. Es importante destacar que la participación de diversos actores interesados es esencial para el éxito del proyecto. Durante este proceso, se priorizará la sostenibilidad socioeconómica y financiera del mismo.
Finalmente, se sugiere la creación de un mecanismo de gestión de destino, encargado de liderar el proyecto y asegurar su correcta ejecución. Se especificarán las estrategias necesarias para enfrentar los desafíos identificados durante el análisis y resaltados en el análisis DOFA.
5.1 Propuestas Mejoras de Gobernanza
Dado el carácter regional del proyecto turístico y la importancia nacional del mismo por su contexto ambiental, cultural e histórico, la coordinación entre entidades de todos los niveles, y la posibilidad de articularse eficazmente con actores privados y comunitarios, es clave tener un esquema de gobernanza con puntos focales definidos, con capacidad de decisión y gestión. Para así, evitar una posible descoordinación y falta de una entidad municipal que pueda coordinar las actividades necesarias para el éxito del circuito, hemos identificado las siguientes recomendaciones:
En un primer momento, se propone la creación de las entidades municipales faltantes en los casos de Mahates, Magangué y Calamar, o en su defecto, asignar funciones relativas al implementación de proyectos turísticos a alguna de las entidades existentes, como se ha hecho en otros casos a nivel municipal a través de las secretarías de cultura, infraestructura o de entidades especialmente diseñadas para esta tarea.
A nivel de coordinación interinstitucional, se encuentra útil la suscripción de convenios de colaboración en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, a efectos de que las diferentes entidades de los diversos órdenes y jurisdicciones coordinen sus acciones, centralicen la toma de decisiones y puedan prestarse apoyo en el desarrollo de sus funciones. Para esto, resulta esencial la designación de puntos focales por parte de cada ente territorial y/o entidad, de manera que se centre el flujo de información.
Respecto a la continuidad de planes y políticas en el largo plazo, la declaratoria del circuito como un atractivo turístico de utilidad pública e interés social permitiría una mayor coordinación de acciones entre los diversos actores. Lo anterior conforme a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, en tanto los concejos municipales y las asambleas departamentales pueden declarar atractivos turísticos de utilidad pública e interés social las zonas urbanas, de expansión o rurales, ecosistemas, paisajes, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros, que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse, que igualmente deberán ser incluidos en el renglón turístico del siguiente plan de desarrollo distrital o municipal.
La declaratoria de atractivo turístico tiene diferentes efectos, que incluyen, pero no se limitan a:
- La afectación especial del bien a su explotación como atractivo turístico nacional o regional, con prioridad sobre la utilización frente a otros fines contrarios o incompatibles con la actividad turística.
- En el caso de los bienes públicos, la obligación de contar con un programa y un presupuesto de reconstrucción, restauración y conservación a cargo de la entidad territorial en cuya jurisdicción se encuentra ubicado el bien.
- Si la declaratoria de atractivo turístico tuvo su origen en la solicitud del MinCIT, los recursos para la preservación, restauración, reconstrucción o salvaguardia se podrán financiar con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, de la entidad territorial en donde se encuentra ubicado el bien o los recursos del FONTUR.
El procedimiento para la declaratoria de atractivo turístico es el establecido en el artículo 2.2.4.8.2.1 del Decreto 1074 de 2015, sustituido por el Decreto 190 de 2022 y corresponde al procedimiento dispuesto para la expedición de acuerdos u ordenanzas en consideración a los criterios establecidos en la Ley 2068 de 2020.
Del mismo modo, existe la posibilidad de declarar, dentro del marco circuito, a los diferentes subproyectos como PTE, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 300 de 1996. Así, los PTE y la ejecución de su infraestructura constituyen un determinante de superior jerarquía, según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 199731 y, por lo tanto, deberán ser considerados en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial del Municipio.
Se aclara que quedan excluidas para el desarrollo de esta infraestructura PTE las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y los Parques Naturales Regionales. Cuando los proyectos de referencia incluyan o afecten las demás áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, sus áreas de influencia o sus áreas con función amortiguadora, o sean considerados como Bienes de Interés Cultural del ámbito nacional, se deberá tener en cuenta la reglamentación sobre zonificación y régimen de uso vigentes para cada una de estas áreas, expedidas por las autoridades competentes.
La Infraestructura para PTE fue reglamentada por el Decreto 1155 de 202032 en el cual se definen diferentes aspectos de suma importancia para el funcionamiento de estos proyectos. En ese sentido, se desarrolla la definición de los PTE que, de conformidad con el artículo 2.2.4.10.1.2 del referido Decreto, corresponden a:
“Aquellas iniciativas que integran los atractivos turísticos presentes en un determinado territorio, bien sean del orden cultural, natural, geográfico, ambiental o social con las posibilidades técnicas, jurídicas, financieras y administrativas que permitan su desarrollo y explotación económica, generando cambios positivos y significativos para la zona seleccionada en materia de crecimiento económico, generación de empleo, demanda de bienes y servicios e incremento de valor agregado, por lo cual son propuestas de alta importancia estratégica para el desarrollo o mejoramiento del potencial turístico del país”.
En relación con el procedimiento para la determinación de la infraestructura PTE, el Decreto 155 de 2020 inviste al Viceministerio de Turismo como autoridad competente para: (i) recibir y evaluar la iniciativa; (ii) expedir el acto administrativo de calificación como PTE y (iii) una vez expedida la calificación como PTE, aprobar el plan maestro mediante el cual “se concreta, entre otros aspectos, la delimitación, conceptualización, implantación, priorización, fases de desarrollo, esquemas de financiación, responsables de la ejecución y seguimiento necesarios para ejecutar y poner en marcha la infraestructura para proyectos turísticos especiales de gran escala así como los propios proyectos”33.
Para el caso de articulación entre actores públicos, privados y/o comunitarios, se sugiere acudir a convenios de asociación (que impliquen o no la ejecución de recursos aportados por las partes), así como la creación de sistemas administrativos, en virtud de lo establecido en el artículo 355 CP y los artículos 43 y 96 de la Ley 489 de 1998.
5.2 Marco de Colaboración entre Públicos y Privados
A continuación, se analizan las alternativas de implementación disponibles en el ordenamiento jurídico para desarrollar el proyecto, sin perjuicio de que el modelo más adecuado sea determinado, una vez definidas las características de este como resultado de la estructuración. Las alternativas aquí expuestas incluyen mecanismos contractuales, así como vehículos corporativos en los que el sector público (bien sea desde el nivel de municipalidad, gobernación o nación) podría participar.
Como se puede apreciar en la Ilustración 2. Mecanismos de colaboración público-privada para el desarrollo del circuito turístico, el desarrollo del circuito turístico puede realizarse bajo 5 modalidades que van desde la opción de índole más público hasta un modelo de ejecución totalmente privado.
Así las cosas, el primer modelo que se examina es la ejecución 100% privada, las cuales tal como su nombre lo indica son desarrolladas y operadas por la administración pública, estas se caracterizan porque no hay necesidad de crear una nueva entidad; en su etapa de inversión y operación estas se financian en su totalidad por recursos públicos. Este modelo a diferencia de los otros que se verán no cuenta con ninguna contraprestación al público y tampoco cuenta con plazo.
Seguidamente se examina una modalidad publica con autonomía administrativa, la cuales son iniciativas públicas que operan con autonomía administrativa. Esta se caracteriza además porque su bien la inversión inicial del CAPEX se fondea con recursos públicos, la sostenibilidad financiera de la operación dependerá de la propia entidad autónoma, quien será sometida a rendición de cuentas y a la restitución del inmueble. Este tipo de modalidad no tiene un plazo determinado.
La tercera opción por contemplar es un Joint Venture, la cual es una entidad con vinculación de recursos públicos y privado, donde la inversión inicial la hace el sector público, para que posteriormente sea la propia entidad quien tenga sostenibilidad financiera, es decir, autonomía operacional. Bajo este modelo un porcentaje del ingreso y la recompra de la participación con las unidades se ofrecen como contraprestación al público.
Seguidamente está el modelo de por APP- concesión donde se establece un contrato entre el público y el privado para el desarrollo del proyecto, esta sociedad se constituye para el cumplimiento de un propósito especifico. En la Asociación publico privada la inversión es privada y la operación cuenta con autonomía donde es necesario de la reinversión de ingresos para infraestructura. Como contraprestación al público, se le puede otorgar un porcentaje de los ingresos, un canon fijo o una combinación entre ambas opciones. Este modelo tiene un plazo de 20 años con posibilidad de extenderlo.
Finalmente se contempla la opción de que sea un privado quien maneje el 100% del circuito, es decir, que tanto la constitución como la inversión inicial y los gastos de operación son completamente privados, este tipo de operación no necesita una contraprestación y no tiene plazo ya que dependerá completamente del privado el inicio y fin de la operación. En este punto, es importante mencionar que este tipo de iniciativas ya se adelantan, un ejemplo claro de dicho desarrollo fluvial son las empresas Metropolitan tours y AmaWaterWays quienes prontamente ofrecerán servicios de turismo de lujo alrededor de la cuenca baja del río Magdalena, de hecho, estas recorrerán desde Cartagena, pasando por Calamar hasta bajar a Mompox y consecuentemente al municipio el Banco en Magdalena.
Ilustración 2. Mecanismos de colaboración público-privada para el desarrollo del circuito turístico
Vistos estos modelos y bajo la experiencia del consultor se profundiza en la posibilidad de constituir una sociedad donde haya participación del sector público y privado, bien sea desde un APP o bajo la figura de un Joint Venture, a los cuales se les desarrolla con mayor profundidad a continuación:
5.2.1 Joint Venture
Una joint venture es una asociación de carácter temporal que se puede dar con planes a corto, medio o largo plazo, entre dos o más partes, que mantienen su individualidad e independencia jurídica pero que actúan unidas, bajo una misma dirección y normas, para llevar adelante una operación comercial determinada, en la que se distribuyen las inversiones, el control, las responsabilidades, el personal, los riesgos y los gastos y beneficios
Entre las ventajas de este tipo de asociación se encuentra que, desde un punto de vista tributario-contable, las joint venture permiten que los contratantes lleven una contabilidad independiente. Además, al ser esta una colaboración estratégica se encuentra el compartir los riesgos, costes y, a su vez, disminuirlos, producir una competencia más eficiente, abarcar nuevos mercados, aumentar el poder económico para operar, acceder a nuevos recursos o a economías a escala, dar mayores posibilidades de competencia, tener la posibilidad de aumentar las ventajas competitivas o extender el número de clientes.
El perfeccionamiento de este tipo de asociación se realiza por medios consensuales, es decir, que no necesita de solemnidad específica, pues basta simplemente con el asentimiento libre de vicios entre sus creadores.
Entre las causales de terminación y disolución del “Joint Venture”, est la finali ación de su objeto, por mutuo acuerdo, y si no hubiere concertación, se podrá acudir a las vías judiciales tanto las convencionales como las no convencionales, en este caso, tribunales de arbitramento; aquí puede surgir otro problema en su operación en Colombia, y es que al no haber regulación específica que lo regle, la labor judicial se dificultaría al dirimir los posibles conflictos que podrían llegar a presentarse en su ejecución, lo que no quiere decir que sea imposible, pues al servirse de las herramientas interpretativas que hoy se conocen, junto a la normatividad general ya enunciada, se puede esperar una decisión justa y en derecho por parte de la jurisdicción, aserción que no se opone a que el legislador ponga la mira en esta nueva espécimen de forma contractual y proceda a su tipificación.
Entendiendo el mecanismo de trabajo de este tipo de asociación, se propone que para el desarrollo de la ruta turística con enfoque fluvial sea el sector público quien intervenga en términos de infraestructura, es decir, que sea el encargado de hacer la inversión en la construcción de los embarcaderos con sus respectivas medidas de seguridad. Mientras que, el ente privado será el responsable de hacer la inversión en las embarcaciones necesarias para transportar a los turistas, así como también será el encargado de prestar los servicios dentro de la nave y formalizar los enlaces y conexiones con los operadores turísticos locales en cada uno de los municipios priorizados. Bajo esta modalidad, además, el ente público recibirá como contraprestación un porcentaje ya sea de los ingresos o de los beneficios netos de la operación de la ruta.
5.2.2 Asociación público-privada
Las Asociaciones Público-Privadas (APP) son mecanismos de colaboración entre el sector público y privado para la ejecución de proyectos de infraestructura y servicios relacionados. Estas asociaciones implican la retención y transferencia de riesgos entre las partes, así como mecanismos de pago basados en la disponibilidad y calidad de la infraestructura y/o servicio. En el contexto del turismo, las APP pueden ser contratos idóneos que promuevan el desarrollo turístico y garanticen beneficios sociales y culturales, al establecer pagos basados en el cumplimiento de estándares de servicio. En todos los casos, los contratos de APP deben incluir la operación y mantenimiento de la infraestructura o servicio a cargo del sector privado.
La regulación de las APP permite el desarrollo de infraestructura turística bajo diferentes modalidades contractuales, incluyendo los contratos de concesión previstos en la Ley 80 de 1993, los cuales se consideran dentro del marco de las APP según la Ley 1508 de 2012. La implementación de un proyecto bajo el esquema de APP ofrece varias ventajas, tales como: (i) la posibilidad de financiamiento privado, aprovechando la experiencia de los privados en la operación turística; (ii) estabilidad a largo plazo en la inversión, al unificar todas las actividades del proyecto en un solo contrato, lo cual estimula la innovación y garantiza el cumplimiento de estándares de disponibilidad, así como la competencia entre los proponentes. Cabe destacar que cualquier contrato suscrito bajo el esquema de APP, sin importar la modalidad, debe incluir las cláusulas excepcionales previstas en la Ley 80 de 1993, incluyendo las de caducidad y terminación unilateral.
Además, el esquema de APP se basa en la lógica de project finance, lo cual permite financiar la infraestructura a largo plazo con capital privado y deuda, utilizando los flujos de caja generados por el proyecto para repagar la deuda y recuperar la inversión inicial. Esto reduce la necesidad de recursos públicos para el desarrollo del proyecto.
No obstante, para que un proyecto pueda desarrollarse bajo el esquema de APP, deben cumplirse ciertas condiciones, tales como: (i) una inversión igual o superior a 6,000 salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) un esquema de remuneración basado en la disponibilidad de la infraestructura y el cumplimiento de niveles de servicio; y (iii) una adecuada distribución de riesgos entre las partes. Por lo tanto, la viabilidad del esquema de APP solo puede determinarse una vez que el proyecto esté debidamente caracterizado.
Finalmente, es importante mencionar que, en caso de que el proyecto sea viable bajo el esquema de APP, el ejecutor de este puede ser una persona natural, una persona jurídica de régimen privado (incluyendo cualquier tipo societario previsto en la ley) o entidades estatales, según se identificaron en el análisis del marco normativo. La selección del contratista privado debe realizarse de acuerdo con las modalidades de contratación establecidas en la Ley 1508 de 2012 (licitación pública o selección abreviada de menor cuantía con precalificación), y se deben establecer criterios de capacidad jurídica, técnica y financiera para garantizar la idoneidad del contratista. Para promover la pluralidad de oferentes y la competencia justa, se sugiere permitir la participación de consorcios, uniones temporales o estructuras plurales, los cuales deben constituir una sociedad para la ejecución del contrato de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 1508 de 2012.
Mediante la asociación público-privada, se plantea la posibilidad de que el sector privado sea responsable de la inversión inicial y la operación del proyecto. En el contexto del turismo, esto implica construir, adaptar y mantener los embarcaderos en los municipios prioritarios, así como ser propietario de las embarcaciones y actuar como intermediario entre los operadores turísticos y los turistas. Bajo este esquema, el sector privado puede beneficiarse de los ingresos generados por las actividades turísticas y los pagos de otras embarcaciones que utilicen los puertos y transporten personal. Esto permitirá que la comunidad se beneficie directamente a través de mejores condiciones económicas al participar en el sector turístico y establecer otros negocios facilitados por el transporte fluvial.
- 31 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
- 32 Por el cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1074 de 2015, Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, y se reglamenta el artículo 264 de la Ley 1955 de 2019, en relación con la infraestructura para proyectos turísticos especiales (PTE).
- 33 Numeral 5 del artículo 2.2.4.10.1.2 del Decreto 1155 de 2020.
