La Participación en Plusvalía es un instrumento de naturaleza tributaria (contribución) que busca capturar parte del incremento del valor del suelo generado por las decisiones de ordenamiento que adoptan los municipios[1]. Con este tributo se busca que los propietarios o poseedores de inmuebles en una ciudad determinada contribuyan con un porcentaje del valor del suelo generado a partir de acciones urbanísticas que modifiquen la utilización del suelo o incrementen su aprovechamiento en un determinado territorio (Banco Mundial, 2020).
Hechos generadores de la plusvalía
Este instrumento puede capturar el incremento de valor del suelo derivado de varios hechos generadores. Tales como: i) La incorporación de suelo rural o de expansión a suelo urbano; ii) El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos; y iv) La ejecución de obras públicas[2].
Uso y distribución territorial del instrumento
La participación en plusvalía es el quinto instrumento base suelo más utilizado por los municipios. Durante el periodo 2012-2019, el 6.0% de los municipios hicieron uso de este tributo, es decir, en promedio 66 entidades territoriales lo emplearon generando ingresos por un valor aproximado de (US)$8,7 per cápita.
El 45% de los municipios equivalentes a 30 de estos, hacen parte del departamento de Cundinamarca y el 18%, es decir, 12 municipios, son parte del departamento de Antioquia. Los demás municipios se encuentran ubicados en 13 de los 32 departamentos del país.
En la mayoría de los municipios, con excepción de Bogotá, Cali y Pereira, se acepta que las cargas generales sean compensadas con el cobro de la Plusvalía, por lo cual, no son recursos que le entran al presupuesto municipal, aunque sirven para desarrollar la infraestructura vial y de servicios con cargo a los nuevos proyectos ( Montaña & Consultores Asociados , 2020).
Proyectos que contribuyen y exenciones comunes
En general, los proyectos que más contribuyen al pago de esta renta tributaria son aquellos con uso de vivienda media, alta y usos comerciales. En la Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritaria (VIP) muchos municipios la eximen de este pago, la compensan con cargas generales o su cobro es muy bajo. Son muchas las reclamaciones que se hacen en todas estas ciudades por los cálculos de entidades catastrales o privadas sobre el mayor valor que adquieren los suelos por incorporarse al perímetro urbano, lo cual a veces hace que sean rebajados o derogadas las resoluciones de cobro.
El recaudo histórico de la Plusvalía es una cifra muy baja si se compara con el impuesto de DU o con la Contribución de Valorización (CV). La CV es muy variable dado que depende de las obras y aprobaciones de los diferentes municipios. Por ejemplo, en 2019 el aumento fue de Bogotá, que cobró (US) $165,7 millones[3] de los (US) $196 millones[4] cobrados en el país. En 2014 fueron Bogotá, Cali y Barranquilla los que cobraron la mayor parte (US) $140,5 millones[5] [6].
Municipios con mayor recaudo por plusvalía
La participación representa mayores ingresos en municipios menores contiguos a las grandes ciudades metropolitanas. Para 2018 en el país se cobraron (US) $22,9 millones. Bogotá y Pereira cobraron (US) $8,2 millones35 (36%)[7]. Mosquera y Funza son el segundo y tercer municipio que después de Bogotá cobran más plusvalía en el país.
Debido a la crisis económica actual, se espera que el recaudo de la PP se reduzca sustancialmente, debido al impacto en la fuente de la actividad edificadora de vivienda media y alta, y de la actividad comercial[8]. En los estratos medios y altos, y en los usos comerciales, representa el mayor impacto debido a la crisis económica desatada por la pandemia.
A pesar de que los cálculos no estiman lo mismo para la vivienda social, en la mayoría de las ciudades se tiene adoptada la exclusión de este tributo cuando se configura sobre esta tipología, siendo este tipo de vivienda (VIS) el que va a tener gran protagonismo como política anticíclica del GoC.
7.3. CARGAS URBANÍSTICAS (CU)
Las cargas urbanísticas son un ingreso de las ciudades que se percibe en ejercicio de la facultad impositiva originada a partir de su función de ordenar el territorio. Su recaudo va al ritmo del desarrollo urbano de las ciudades y depende de la capacidad técnica y operativa del municipio para poder capturarlas en debida forma. Es la contraprestación que, a cambio de mayor y mejores usos del suelo, el desarrollador debe dar en infraestructura en pago o en especie.
El marco colombiano define las cargas generales y locales como de: i) infraestructura de servicios de redes matrices; ii) cargas locales que deben pagar los desarrolladores; iii) obras de infraestructura locales; iv) espacio público de barrio; v) suelo para equipamientos vecinales, vi) y suelo para vivienda social principalmente.
Alternativa a la plusvalía: experiencia de Medellín
Ante inconvenientes para medir la plusvalía, algunas ciudades como Medellín[9], definieron una carga/ obligación para las nuevas construcciones consistente en un pago en dinero con destinación para infraestructura, de acuerdo con el número de mt2 de suelo por cada vivienda nueva[10]. Esta renta ha sido replicada desde su origen por varias ciudades, toda vez que permitía superar las problemáticas existentes con el recaudo de la plusvalía. El recaudo de este tributo se direcciona a un fondo determinado por el municipio para la compra de espacio público y parques en cualquier zona de la ciudad.
Implementación en nuevos POT y su destino
Con ocasión a la revisión de los POT que se adelantaron en el país durante el año 2014 a 2018, se ha venido proponiendo en varias ciudades el cobro de cargas/obligaciones y el cobro por mayor edificabilidad en suelo consolidado o ya urbanizado. Lo anterior, con el objeto de financiar en los municipios el espacio público, equipamientos y malla vial. En la Tabla 12, se estima el total de cargas en función de cada 100 m2 construidos por vivienda en las principales ciudades del país. En el Gráfico 5, se presenta la gráfica representativa de los valores obtenidos en la Tabla 12.
Tabla 12. Cargas en función de cada 100 M2 construidos por vivienda
La ciudad que más cargas cobra en suelo consolidado es Medellín (18%), seguido por Dosquebradas y Manizales en la zona cafetera. Barranquilla (7.5%) y Bucaramanga (8.1%) son las que menos cobran en sus POT aprobados en 2014. Con el nuevo POT, ciudades como Pereira y Bogotá[11] estarían en la parte media de la tabla con un 14%. Sobre el resto de las ciudades no hay información o no se cobra carga en suelo consolidado o desarrollado[12].
Impacto esperado sobre proyectos de vivienda social
Las Contribuciones Urbanísticas obtienen recursos de los edificios altos o de las mayores densidades en suelo consolidado, en particular por la vivienda media, alta y usos comerciales. Según este estudio, para el periodo 2020 – 2022 se espera que los proyectos urbanos con vivienda social se vayan a ver afectados por una carencia en el equilibrio para financiar las cargas de impuestos zonales y las cargas generales hacia la ciudad. Sin embargo, es poca la afectación hacia las cargas en los proyectos urbanos.
