Evaluación de pertinencia en la implementación de instrumentos de financiación urbana
En el escenario actual, la implementación de los instrumentos de financiación urbana requiere del análisis de pertinencia para la utilización de instrumentos que actúan sobre la oferta inmobiliaria o de la utilización de aquellos instrumentos usados habitualmente para la captura de valor de suelo (LVC).
Como se ha señalado, la diferencia por municipio entre el desarrollo inmobiliario, su capacidad fiscal, el nivel de desarrollo de su catastro, la reducción en sus ingresos propios y la capacidad local de acuerdo a la Medición del Desempeño Fiscal; deben ser tenidos en cuenta en la pertinencia de la implementación de uno u otro tipo de instrumento.
Instrumentos LVC para financiar nuevos desarrollos inmobiliarios
Los instrumentos LVC que actúan sobre el desarrollo de la nueva oferta inmobiliaria, principalmente de vivienda, pueden ser una fuente de financiación para los municipios interesados en nuevos proyectos.
Instrumentos como la Participación en Plusvalía, la Transferencia/traslado de Derechos de Edificabilidad, la definición de índices de construcción base, la Delineación Urbana, las obligaciones urbanísticas por el desarrollo, y las obligaciones en suelo para VIS; son instrumentos que se ejecutan cuando existen nuevos desarrollos inmobiliarios y permiten que el constructor participe en la financiación y construcción de la infraestructura a cambio de beneficios inmobiliarios (mejor uso de suelo o mayor metraje).
Infraestructura urbana y responsabilidad de los constructores
La correcta implementación de estos instrumentos asociados a la nueva oferta debe asegurar que los nuevos proyectos urbanos no amplíen el déficit de los municipios en infraestructura y espacio público.
La oferta inmobiliaria que se registra en alto porcentaje corresponde a proyectos de vivienda en áreas de expansión o en áreas suburbanas; esto implica para el caso colombiano que los proyectos en áreas de desarrollo deben: i) garantizar el desarrollo de infraestructura local por parte de los constructores; ii) actuar en áreas donde el municipio garantice la viabilidad de prestación de servicios públicos; y iii) contribuir con el desarrollo de la red matriz de servicios públicos en el marco del sistema de beneficios y responsabilidades.
Fuentes de cofinanciación para la red matriz de servicios públicos
Si bien existe la necesidad de provisión de infraestructura, en particular del acueducto y alcantarillado para garantizar el desarrollo urbano, esta garantía requiere de múltiples fuentes dentro de las cuales los instrumentos LVC son sólo una de ellas.
La provisión del servicio de la red matriz requiere de múltiples fuentes de cofinanciación, algunas de ellas incluyen: i) créditos a empresas prestadoras de servicios públicos y municipios; ii) mayores participaciones en transferencias presupuestales con destinación a infraestructura; y iii) tarifas de servicios públicos, y/o instrumentos de LVC con destinación municipal (valorización, predial, plusvalía por obra pública, entre otros).
Análisis de instrumentos LVC desde la oferta inmobiliaria en ciudades intermedias
Entendiendo que el desarrollo urbano actual se realiza en proyectos inmobiliarios principalmente en expansión y en ciudades intermedias.
El análisis de instrumentos LVC se realizará sobre aquellos que, desde la oferta inmobiliaria por proyectos, pueden garantizar las fuentes para la financiación de la infraestructura urbana intermedia, entre estos, Delineación Urbana, Plusvalía por construcción, Derechos de Edificabilidad y de Superficie, y Obligaciones Urbanísticas.
Por otro lado, el IPU, instrumento base suelo más usado por los municipios, sigue siendo su fuente principal de ingresos propios. 18. Teniendo en cuenta que el marco normativo para la implementación del predial incorpora aspectos tales como capacidad de ingreso municipal, capacidad fiscal, entre otros aspectos que superan el ejercicio de análisis de los instrumentos de gestión de suelo; el análisis conlleva al efecto que puede tener la actualización catastral en un mayor ingreso para los municipios.
Tabla 9. Uso de los instrumentos base-suelo en los municipios periodo 2012-2019
Tributos base-suelo para estabilizar las finanzas municipales tras el COVID-19
Los municipios cuentan con otros tributos base-suelo[1] para financiar el desarrollo urbano como fuente primaria para recuperar y mantener estable sus finanzas mientras se supera la crisis del COVID-19 en el país, estos instrumentos son: i) Delineación Urbana; ii) Participación en Plusvalía; y iii) Cargas Urbanísticas; algunas con menor ritmo de implementación en las ciudades. La Tabla 10. muestra el uso de los diferentes instrumentos asociados al suelo, el número de municipios que lo emplea y la participación de este ingreso por concepto tributario entre los años 2012 y 2019.
Tabla 10. Impuestos territoriales de los municipios colombianos[2]
7.1. DELINEACIÓN URBANA (DU)
Este impuesto es un instrumento que contribuye a la recuperación de las finanzas municipales ante la crisis sanitaria como resultado de las expectativas de promover el sector de la construcción en el proceso de reactivación económica. Este impuesto depende de la actividad constructiva, pues el hecho generador es “construir o refaccionar edificios”. La actividad edificadora presenta una estrecha relación con la economía, en donde los incrementos porcentuales de aumento o disminución de la edificación corresponde con el comportamiento del PIB, ya sea del orden nacional o de la economía local.
Variaciones regionales en el comportamiento del recaudo por delineación urbana
El comportamiento en el recaudo de este tributo es variable en cada ciudad. En el caso de Bogotá, el sector de la construcción en los últimos años ha presentado una disminución en su actividad, caso contrario al de Medellín, donde el sector venía en auge y estaba generando un mayor recaudo del impuesto. En general, el comportamiento del tributo durante el periodo 2020 a 2023 corresponderá a un leve retroceso en concordancia con la contracción económica que sufrirá el PIB debido a la crisis sanitaria y el comportamiento negativo en algunas variables de control urbano.
Este impuesto es de constante recaudo en los municipios con distorsiones en la determinación de la base gravable y la tarifa. Sin embargo, como está directamente relacionado con la actividad constructora, ha demostrado unos descensos importantes en los meses de marzo a mayo por el cierre casi total de la actividad. Con una recuperación en los meses de junio a diciembre de 2020.
Potencial del DU para recuperar las finanzas en zonas de expansión urbana
El impuesto de DU tiene potencialidad de recuperación de las finanzas de los municipios que lo han implementado por las expectativas de promover este sector en el proceso de reactivación económica, en las zonas de expansión y suburbanas de uso residencial de baja densidad en los entornos metropolitanos.
Sobre la base legal, este impuesto se liquida a través de ajustes en la definición de la base gravable y adopción de tarifas, que puede ser realizado por cada ciudad con el ciclo de recuperación del PIB y, por tanto, de la actividad edificadora en 2022 y 2023. En Barranquilla, se tendría en el año 2023 la misma actividad y el mismo impuesto de delineación de 2019. En Ibagué, se tendría en 2024 el mismo nivel del año 2019, porque su caída en 2020 fue más alta que en otras ciudades del país (Ver tabla 11).
Tabla 11. Impuesto de Delineación generado por cada metro cuadrado construido en el año 2019 (datos en millones de dólares)
Entregar exclusión al pago del impuesto de delineación a favor de vivienda de interés social es una decisión que impacta negativamente el recaudo teniendo en cuenta que la mayoría del suelo licenciado va a ser desarrollado para este uso. En el caso de Barranquilla no habría que hacer cambios en el impuesto de delineación, aunque podría revisarse para que pueda llegar a los niveles de Medellín y Villavicencio, aunque se encuentra al mismo nivel de Bogotá y por encima del promedio nacional.
Elaborado por:
Vanessa Velasco Bernal (Especialista Urbano del Banco Mundial), María Alejandra Téllez Correa (Consultora del Banco Mundial), Mónica Almonacid Rondón (Consultora del Banco Mundial), Sergio Alejandro Pérez Barón (Consultor del Banco Mundial), Economía Urbana Consultores, Montaña & Consultores Asociados (M&C), Borrero Ochoa & Asociados (BO&A), y Maria Cristina Rojas Eberhard (Consultora del Banco Mundial).
[1]. Los municipios cuentan con la facultad legal de gravar la propiedad inmueble y ordenar el territorio con base en los Artículos 317 y 338 de la Constitución Política de Colombia.
[2]. Millones de dólares.
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