Los Estados de excepción y el control de constitucionalidad en Colombia

Ponencia presentada por MARIA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ en la I JORNADA IBEROAMERICANA DE DERECHO, Universidad Privada Antenor Orrego, Trujillo, Perú, 7 al 10 de noviembre de 1996.

I. Introducción: Control de Constitucionalidad en Colombia

Sumario: I- Introducción. II- Los estados de excepción. A- Antecedentes. B- La Constitución de 1991.
C- El proyecto de reforma constitucional a los estados de excepción. III- Conclusiones.

La presente ponencia contiene un pequeño estudio sobre los estados de excepción en Colombia, tales como el estado de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica. Así mismo, presenta algunas consideraciones en relación con el control de constitucionalidad que la Corte Constitucional ejerce tanto sobre los decretos legislativos que declaren dichos estados, como sobre los que se dicten en desarrollo de los mismos para conjurar la crisis. Por último, me detendré en el análisis del proyecto de reforma constitucional presentado recientemente por el Gobierno Nacional, en el que se pretende restringir el mencionado control de constitucionalidad sobre los decretos que declaren dichos estados de excepción.

II. Los Estados de Excepción

A- Antecedentes:

1º) Origen de las Instituciones:

Según el tratadista colombiano Jacobo Pérez Escobar, “en cuanto al origen remoto del estado de sitio, se han señalado las facultades extraordinarias que se daban a los dictadores romanos en la época de la República, como una excepción justificada dentro de cierto tiempo, para salvar la ciudad de cualquier peligro que pudiera amenazarla. Pero fue la Convención Francesa de 1791 la que empleó por primera vez la expresión ‘estado de sitio’, que luego han utilizado la mayor parte de las Constituciones de los siglos XIX y XX. Dicha Convención declaró el estado de sitio como una medida puramente militar, al llevarse a cabo la invasión de fuerzas extranjeras, con el solo objeto de organizar la defensa”.[1]

“Se ha señalado que fue Napoleón Bonaparte quien comenzó a desnaturalizar la institución del estado de sitio al utilizarla contra las ciudades de Brest y Arrás, las cuales no se hallaban en la situación prevista en la ley de 1791, y en 1811 hizo aplicación del estado de sitio en ciudades en donde ni siquiera había instituciones sino simples revueltas sediciosas”.[2]

El estado de sitio nació, entonces, como una medida de carácter bélico que le permitía a los jefes militares ejercer ciertas facultades en sus respectivos puestos militares. Fue después de la Revolución Francesa cuando esa institución se trasladó al Ejecutivo, permitiéndole aumentar temporalmente sus facultades constitucionales y legales para restablecer el orden turbado.

Desde entonces, son muchos los países del mundo que han consagrado esta institución en sus Constituciones. Desafortunadamente, con el transcurso del tiempo, como lo expresa Sánchez Viamonte, citado por Pérez Escobar, “(…) si siempre o casi siempre es un pretexto para ejercer la dictadura y quebrar el orden jurídico, ello se debe a la incultura de los individuos y colectividades y no a la naturaleza puramente previsora y defensiva de la institución”. [3

2o) Los Estados de Excepción en la Constitución Anterior Colombiana:

Previamente debo aclarar que en Colombia no se ha dado una definición precisa de “orden público”, pero sí de los elementos que lo integran, como son la tranquilidad, la seguridad y la salubridad ciudadanas. Algunos doctrinantes han agregado el de la moralidad pública.

La institución del estado de sitio fue consagrada en la Constitución de 1886 en el art. 121 que expresaba lo siguiente:

“En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público, y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

“Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.

“El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”.

La anterior norma sufrió algunas modificaciones durante la vigencia de la Constitución de 1886, particularmente en relación con los siguientes aspectos: La supresión del concepto previo del Consejo de Estado; la previsión de que los decretos que se dicten dentro del estado de sitio no pueden derogar las leyes, sino acaso suspenderlas; la advertencia de que en ningún caso el estado de sitio puede impedir el funcionamiento normal del Congreso; la previsión de que, una vez restablecido el orden público, dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que se hayan dictado durante el estado de sitio; y la consagración del deber presidencial de remitir los decretos legislativos a la Corte Suprema de Justicia para que juzgue su constitucionalidad, so pena de que ésta aprehenda oficiosamente su conocimiento (control automático). En la reforma de 1968, el art. 121 quedó redactado así:

“En caso de guerra exterior o de conmoción interior podrá el presidente, con la firma de todos sus ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la república o parte de ella. Mediante tal declaración, el gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el derecho de gentes, rigen para la guerra entre naciones.

“Los decretos que dentro de esos precisos límites dicte el presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los ministros.

“El gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio.

“La existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del congreso. Por consiguiente, éste se reunirá por derecho propio durante las sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando el gobierno lo convoque.

“Si al declararse la turbación del orden público y el estado de sitio estuviere reunido el congreso, el presidente le pasará inmediatamente una exposición motivada de las razones que determinaron la declaración. Si no estuviere reunido, la exposición le será presentada el primer día de las sesiones ordinarias y extraordinarias inmediatamente posteriores a la declaración.

“En caso de guerra exterior, el gobierno convocará al congreso en el decreto que declare turbado el orden público y en estado de sitio la república, para que se reúna dentro de los diez días siguientes, y si no lo convocare, podrá el congreso reunirse por derecho propio.

“El gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior y dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado.

“Serán responsables el presidente y los ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior; y lo serán también, lo mismo que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente artículo.

“Parágrafo. El gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.

“Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario”. (Los destacados no son del texto y representan las modificaciones que sufrió la norma).

Desafortunadamente, en Colombia la figura del estado de sitio, a pesar de que fue concebida como una medida de carácter transitorio, se convirtió en permanente por el abuso de algunos Presidentes, constituyéndose en la principal fuente de desprestigio institucional. Así mismo, el estado de sitio fue utilizado tanto para restablecer el orden público político, como el de carácter económico, hasta que el Acto Legislativo de 1968 consagró como figura autónoma e independiente del estado de sitio, la de la emergencia económica y social. El art. 122 de la Constitución quedó redactado así:

“Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año.

“Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia.

“El gobierno en el decreto en que declara el estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogables por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas. El congreso podrá en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar las materias específicas de los decretos que se refiere este artículo.

“En las condiciones y para los efectos previstos en este artículo, el congreso se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado.

“Serán responsables el presidente y los ministros cuando declaren el estado de emergencia sin haber ocurrido los hechos a que se refiere el inciso 1o; lo serán también por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente artículo.

“Durante el estado de emergencia económica el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.

“Parágrafo. El gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.

“Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario”.

De conformidad con las normas transcritas, para los dos estados excepcionales referidos, la Constitución anterior consagró dos controles: El político, ejercido por el Congreso y el jurisdiccional, por parte de la Corte Suprema de Justicia. Este último se ejercía a solicitud del gobierno o, en su defecto, mediante la “aprehensión” directa del conocimiento de los decretos legislativos (conocido como “control automático” u “oficioso” de constitucionalidad). Este es un mecanismo ágil y rápido, que no permitía a los ciudadanos demandar la inconstitucionalidad de los referidos decretos, toda vez que, dada la importancia de las medidas excepcionales que se dictaban, debía procurarse, a la mayor brevedad posible, un pronunciamiento del juez de constitucionalidad, advirtiendo que dichas medidas entraban a regir inmediatamente después de su expedición.

Dentro de la vigencia de la anterior Constitución, el control automático de constitucionalidad tuvo mucha trascendencia en Colombia porque grandes decisiones adoptadas por el Gobierno, dentro del estado de sitio o del de emergencia económica, fueron declaradas inconstitucionales por el abuso presidencial de sus facultades extraordinarias, lo cual condujo a una reforma de fondo por parte del Constituyente de 1991.

B- La Constitución de 1991:

El Constituyente de 1991 denominó genéricamente a las mencionadas instituciones como “estados de excepción” e hizo una clara distinción entre el estado de guerra exterior (art. 212), el estado de conmoción interior (art. 213) y el estado de emergencia, la cual podrá obedecer a motivos de orden económico, social y ecológico (art. 215).

1º) EL Estado de Guerra Exterior:

El artículo 212 de la C.P. expresa, en alguno de sus apartes lo siguiente:

“Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad”.

El estado de guerra exterior fue consagrado para el caso de que Colombia reciba una agresión exterior por parte de una nación extranjera. Con la firma de todos sus ministros y la autorización del Senado, el Presidente de la República puede declarar dicho estado. Así mismo, puede adoptar las medidas que considere necesarias para repeler dicha agresión, defender la soberanía nacional, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento del orden público.

Como lo establecía la Constitución anterior, el Congreso continuará funcionando normalmente y a él le corresponde ejercer el control político del gobierno. Así mismo, los decretos legislativos dictados por el gobierno, no derogan pero suspenden las leyes que sean incompatibles con el estado de guerra; y pierden su vigencia al momento de ser restablecido el orden público. Sin embargo, no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y, en todo caso, deberán respetarse las reglas del Derecho internacional humanitario.

Durante el estado de guerra exterior, el Presidente podrá adoptar múltiples medidas para conjurar la crisis generada por la agresión exterior, tales como: Decretar expropiaciones y ocupaciones; restricciones a la prensa escrita y demás medios de comunicación; restricciones a la circulación de las personas; la movilización militar; y modificar transitoriamente las normas ordinarias que regulan el servicio militar obligatorio.

2º) El Estado de Conmoción Interior:

El art. 213 de la C.P. estableció, en alguno de sus apartes lo siguiente:

“En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. Mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.

De conformidad con la norma transcrita, se puede decretar el estado de conmoción interior en caso de perturbación grave del orden público, que atente intensamente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, a tal punto que no pueda restablecerse mediante el uso de las atribuciones ordinarias de policía.

La declaración del estado de conmoción interior en todo el país o parte de la república, requerirá la firma de todos los ministros. Su vigencia no puede ser mayor de 90 dias, aunque este plazo puede ser prorrogado por dos veces más (la segunda, previo concepto favorable del Senado de la República). El Presidente debe adoptar estrictamente las medidas necesarias para restablecer el orden público turbado, mediante la expedición de decretos legislativos que tienen idénticas características a los del estado de guerra exterior.

Durante la vigencia del estado de conmoción interior, el Presidente podrá adoptar muchas de las medidas mencionadas en relación con el estado de guerra exterior y, además, entre otras, las siguientes: Someter a permiso previo o restringir la celebración de reuniones y manifestaciones públicas; ordenar la aprehensión preventiva de personas; limitar o racionar el consumo de servicios o de artículos de primera necesidad; imponer contribuciones fiscales o parafiscales que no figuren en el presupuesto de rentas o efectuar erogaciones aún no incluidas en el de gastos; modificar el presupuesto; suspender la vigencia de salvoconductos para el porte de armas; tipificar penalmente algunas conductas, aumentar y reducir penas; y modificar el procedimiento penal.

Las medidas relacionadas anteriormente son amplísimas en número, alcance y contenido. Sin embargo, la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción), estableció tres prohibiciones que merecen ser comentadas: Durante el estado de conmoción interior no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; los civiles no podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar; y no podrá privarse a los municipios de sus ingresos o recursos ordinarios.

3º) El Estado de Emergencia:

El art. 215 de la C.P. reza, en uno de sus apartes, lo siguiente:

“Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los arts. 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos” (art. 215).

Como se desprende de la anterior norma, el estado de emergencia puede ser declarado por motivos distintos a los que pueden servir de base a una declaratoria de guerra exterior o conmoción interior, es decir, por razones que alteren o amenacen perturbar gravemente el orden público económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

El estado de emergencia se declara mediante decreto legislativo con la firma del Presidente y todos sus ministros, por períodos de 30 dias en cada caso que, sumados, no podrán exceder de 90 dias al año. Como sucede con los otros dos estados de excepción citados, el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley para adoptar estrictamente las medidas que puedan conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. Así mismo, el gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Finalmente, en cuanto a garantías se refiere, no se podrán desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, como lo prevé la Ley 137/94, estatutaria de los estados de excepción.

4º) El Control de Constitucionalidad de los Decretos Legislativos :

Tal y como lo preveía la Constitución anterior, la de 1991 consagró el deber del gobierno de enviar a la Corte Constitucional (ya no a la Corte Suprema de Justicia), y al dia siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte durante los estados de excepción, es decir, tanto aquellos mediante los cuales se declaren dichos estados, como los que se dicten para adoptar las medidas dirigidas a restablecer el orden público turbado. En su defecto, la Corte Constitucional ejercerá el control automático de constitucionalidad de dichos actos, institución que tiene los beneficios (de agilidad y eficacia) anteriormente mencionados, a los cuales me remito.

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